Ngoài Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và các bộ, có ba khối nữa được ban hành văn bản quy phạm ở trung ương: Toà án nhân dân tối cao (nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán, thông tư của Chánh án), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (thông tư của Viện trưởng) và Kiểm toán nhà nước (quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước). Phạm vi của cả ba đều hẹp và gắn chặt với chức năng riêng: xét xử, kiểm sát, kiểm toán.
Người dân ít khi đọc trực tiếp những văn bản này, nhưng chịu tác động của chúng nhiều hơn mình nghĩ: cách toà án nhận đơn, cách viện kiểm sát làm việc với người bị buộc tội, cách một đơn vị dùng ngân sách được kiểm toán. Bài này đặt ba khối vào bản đồ thẩm quyền; nội dung chi tiết của nghị quyết Hội đồng Thẩm phán và án lệ được bàn ở trang chuyên về toà án tối cao.
Vì sao cơ quan tư pháp cũng ban hành văn bản quy phạm
Theo nguyên tắc chung, làm luật là việc của lập pháp và hành pháp. Nhưng toà án và viện kiểm sát cần những quy tắc chung để hoạt động thống nhất trên cả nước: một luật tố tụng có thể được hiểu theo nhiều cách khác nhau ở các toà khác nhau, và nếu không có hướng dẫn chung thì cùng một tình huống sẽ bị xử theo nhiều kiểu.
Pháp luật giải quyết chuyện này bằng cách trao quyền ban hành văn bản quy phạm cho cấp cao nhất của mỗi ngành, và chỉ cho cấp cao nhất. Toà án nhân dân cấp tỉnh, toà án nhân dân khu vực theo mô hình tổ chức từ năm 2025, viện kiểm sát các cấp dưới đều không ban hành văn bản quy phạm. Họ áp dụng văn bản do cấp tối cao và các cơ quan khác ban hành.
Kiểm toán nhà nước là trường hợp hơi khác: đây là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập, kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công và tài sản công. Để kiểm toán có chuẩn chung, Tổng Kiểm toán nhà nước được ban hành quyết định quy phạm về chuẩn mực, quy trình kiểm toán nhà nước.
Bảng thẩm quyền của ba khối
Bảng tóm tắt theo luật hiện hành. Phạm vi ghi ở cột thứ ba là nguyên lý chung; khi cần trích dẫn, bạn đối chiếu luật tổ chức của từng ngành và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
| Chủ thể | Loại văn bản | Phạm vi chính | Người chịu tác động trực tiếp |
|---|---|---|---|
| Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao | Nghị quyết | Hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử | Toà án các cấp, và qua đó các đương sự |
| Chánh án Toà án nhân dân tối cao | Thông tư | Quản lý toà án về tổ chức, những vấn đề khác được luật giao | Hệ thống toà án; người dân khi làm việc với toà |
| Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao | Thông tư | Quản lý viện kiểm sát về tổ chức, những vấn đề khác được luật giao | Hệ thống viện kiểm sát; người tham gia tố tụng |
| Tổng Kiểm toán nhà nước | Quyết định | Chuẩn mực, quy trình, hồ sơ kiểm toán nhà nước | Kiểm toán viên nhà nước; đơn vị được kiểm toán |
Điểm chung của bốn dòng: không chủ thể nào ở đây được đặt ra nghĩa vụ mới cho người dân ngoài phạm vi chức năng của ngành. Chánh án không thể dùng thông tư để quy định một loại phí mới; Tổng Kiểm toán không thể dùng quyết định để đặt điều kiện kinh doanh cho doanh nghiệp.
Hội đồng Thẩm phán và Chánh án: hai tầng khác nhau trong cùng một toà
Hội đồng Thẩm phán là tập thể. Gồm Chánh án, các Phó Chánh án và các thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, quyết định theo đa số. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán hướng dẫn cách hiểu, cách áp dụng thống nhất một quy định trong xét xử, ví dụ cách xác định một khái niệm trong bộ luật hoặc cách tính một khoản tiền.
Chánh án là người đứng đầu, ban hành thông tư. Thông tư của Chánh án thiên về tổ chức, quản lý hoạt động của hệ thống toà án và những vấn đề được luật giao riêng. Nó không dùng để giải thích cách áp dụng một điều luật trong xét xử — đó là việc của Hội đồng Thẩm phán.
Án lệ không phải văn bản quy phạm. Án lệ được Hội đồng Thẩm phán lựa chọn và Chánh án công bố. Toà án các cấp phải nghiên cứu, áp dụng án lệ trong những vụ việc tương tự, nhưng án lệ không nằm trong danh mục văn bản quy phạm pháp luật. Cách án lệ ràng buộc có cơ chế riêng.
Văn bản giải đáp nghiệp vụ cũng không phải quy phạm. Toà án nhân dân tối cao có các văn bản giải đáp vướng mắc nghiệp vụ gửi toà án các cấp. Chúng có giá trị định hướng trong ngành nhưng không phải văn bản quy phạm và không thay cho nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán.
Viện kiểm sát: thông tư cho chính ngành mình
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư để quản lý hệ thống viện kiểm sát về tổ chức và để quy định những vấn đề khác mà luật giao. Phạm vi này phản ánh chức năng của ngành: thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp. Văn bản của viện kiểm sát hướng chủ yếu vào bên trong ngành, quy định cách kiểm sát viên làm việc, cách phối hợp nội bộ.
Với người dân, viện kiểm sát hiện diện rõ nhất trong tố tụng hình sự, và các quyền của người bị buộc tội, người bị hại được quy định chủ yếu ở Bộ luật Tố tụng hình sự chứ không phải ở thông tư của Viện trưởng. Khi cần biết quyền của mình, bạn đọc bộ luật trước; thông tư chỉ cho biết cách ngành tổ chức thực hiện.
Trước khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025, nhiều vấn đề phối hợp giữa toà án, viện kiểm sát với các bộ liên quan được quy định bằng thông tư liên tịch. Loại văn bản đó nay không còn; vấn đề phối hợp được giải quyết bằng văn bản riêng của từng bên trong thẩm quyền của mình hoặc nâng lên văn bản cấp cao hơn. Thông tư liên tịch cũ còn áp dụng tới đâu là câu hỏi về hiệu lực, cần tra từng văn bản.
Kiểm toán nhà nước: quyết định quy phạm về chuẩn mực
Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành quyết định quy phạm để quy định chuẩn mực kiểm toán nhà nước, quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán và một số vấn đề nghiệp vụ khác được luật giao. Chuẩn mực kiểm toán nhà nước khác với chuẩn mực kiểm toán áp dụng cho các công ty kiểm toán độc lập, vốn do Bộ Tài chính ban hành theo hệ thống riêng.
Ai chịu tác động? Trực tiếp là kiểm toán viên nhà nước. Gián tiếp là các đơn vị được kiểm toán: cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công, doanh nghiệp có vốn nhà nước, chủ đầu tư dự án dùng vốn công. Nếu bạn làm kế toán ở những nơi này, biết rằng quy trình mà đoàn kiểm toán làm theo nằm trong quyết định của Tổng Kiểm toán sẽ giúp bạn chuẩn bị hồ sơ và hiểu vì sao đoàn yêu cầu từng loại tài liệu.
Cũng cần phân biệt: báo cáo kiểm toán, kết luận và kiến nghị kiểm toán gửi một đơn vị cụ thể là văn bản cá biệt, không phải văn bản quy phạm. Đơn vị được kiểm toán có quyền giải trình, có quyền kiến nghị theo thủ tục luật định nếu không đồng ý với kết luận.
Những câu người đọc hay nhầm về ba khối này
"Toà án tỉnh ra văn bản hướng dẫn thì phải theo." Văn bản của toà án cấp tỉnh hay toà án khu vực về nghiệp vụ là văn bản hành chính, không phải quy phạm. Điều toà phải theo là luật, nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán, thông tư có liên quan và án lệ.
"Viện kiểm sát có thể quy định thêm nghĩa vụ cho người dân." Không. Thông tư của Viện trưởng chủ yếu điều chỉnh tổ chức, hoạt động nội bộ ngành; nghĩa vụ của người tham gia tố tụng do bộ luật tố tụng quy định.
"Kết luận kiểm toán là luật với đơn vị." Kết luận kiểm toán có giá trị bắt buộc thực hiện với đơn vị được kiểm toán theo luật kiểm toán nhà nước, nhưng nó là văn bản cá biệt. Nó không trở thành quy tắc chung cho đơn vị khác.
Đang có việc ở toà: đọc văn bản theo thứ tự nào
Khi bạn là đương sự trong một vụ dân sự, lao động hay hành chính và muốn tự tìm hiểu trước khi gặp người làm nghề, nên đi theo trình tự từ văn bản gốc xuống văn bản hướng dẫn, thay vì bắt đầu từ bài viết trên mạng:
- Luật nội dung điều chỉnh quan hệ của bạn: Bộ luật Dân sự, Bộ luật Lao động, luật chuyên ngành. Đây là nơi trả lời câu hỏi ai đúng ai sai.
- Bộ luật tố tụng tương ứng: quyền, nghĩa vụ của đương sự, thời hiệu, thẩm quyền của toà, trình tự giải quyết.
- Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán hướng dẫn những điều khoản bạn đang vướng, nếu có. Nhiều câu hỏi về cách tính, cách xác định đã được hướng dẫn ở tầng này.
- Án lệ có tình tiết tương tự, nếu có. Án lệ cho biết toà sẽ lập luận thế nào ở một điểm pháp lý cụ thể.
- Văn bản về án phí, lệ phí và thủ tục nộp đơn: nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về án phí, lệ phí và các văn bản quản lý của ngành toà án về cách nhận đơn, gửi tài liệu.
Đi theo thứ tự này, bạn sẽ tránh được lỗi phổ biến là bám vào một văn bản hướng dẫn mà quên rằng luật nội dung đã thay đổi. Vụ việc có giá trị lớn hoặc có yếu tố hình sự thì nên có luật sư đồng hành từ sớm.
Câu hỏi thường gặp
Toà án nhân dân cấp tỉnh có ban hành văn bản quy phạm pháp luật không?
Không. Chỉ ở cấp tối cao mới có văn bản quy phạm của ngành toà án: nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán và thông tư của Chánh án. Toà án nhân dân cấp tỉnh và toà án nhân dân khu vực áp dụng pháp luật, không ban hành quy phạm.
Thông tư của Chánh án và nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán, cái nào cao hơn?
Trong danh mục của luật, nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán được đặt trước thông tư của Chánh án. Quan trọng hơn là hai loại có phạm vi khác nhau: nghị quyết hướng dẫn áp dụng pháp luật trong xét xử, thông tư thiên về quản lý tổ chức.
Án lệ có phải văn bản quy phạm pháp luật không?
Không. Án lệ không có trong danh mục văn bản quy phạm. Tuy vậy, toà án các cấp phải nghiên cứu, áp dụng án lệ trong những vụ việc có tình tiết tương tự, trừ trường hợp có lý do không áp dụng và phải nêu rõ trong bản án.
Chuẩn mực kiểm toán nhà nước có áp dụng cho công ty kiểm toán tư nhân không?
Không. Chuẩn mực kiểm toán nhà nước dành cho hoạt động của Kiểm toán nhà nước. Công ty kiểm toán độc lập áp dụng hệ thống chuẩn mực kiểm toán Việt Nam do Bộ Tài chính ban hành theo pháp luật về kiểm toán độc lập.
Người dân có thể kiến nghị sửa thông tư của Chánh án không?
Có thể. Người dân, doanh nghiệp được quyền phản ánh, kiến nghị về văn bản quy phạm tới cơ quan ban hành. Việc thông tư có trái luật hay không được xem xét qua cơ chế kiểm tra, giám sát văn bản theo quy định.
Viện kiểm sát nhân dân tối cao có còn ban hành thông tư liên tịch không?
Không. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 không còn loại thông tư liên tịch. Viện trưởng chỉ ban hành thông tư của mình; những thông tư liên tịch đã ban hành trước đây cần tra hiệu lực riêng từng văn bản.