Chính phủ ban hành nghị định, Thủ tướng ban hành quyết định: ranh giới thẩm quyền

Chính phủ ban hành nghị định bằng quyết định tập thể; Thủ tướng ban hành quyết định quy phạm bằng thẩm quyền cá nhân của người đứng đầu. Cả hai cùng ở nhánh hành pháp và cùng do Thủ tướng ký, nên người đọc hay coi là một. Thực ra chúng khác nhau về cách ra đời, phạm vi được quy định và vị trí hiệu lực: nghị định đứng trên quyết định của Thủ tướng.

Ngoài hai loại quy phạm đó, Thủ tướng và Chính phủ còn ra rất nhiều văn bản điều hành: chỉ thị, công điện, nghị quyết phiên họp, thông báo kết luận. Những văn bản này có sức nặng thực tế lớn với bộ máy, nhưng không phải văn bản quy phạm pháp luật. Bài này phân định từng loại để bạn biết văn bản nào đặt ra quy tắc cho chính mình, văn bản nào chỉ giao việc cho cơ quan nhà nước.

Vì sao nghị định là văn bản tập thể

Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của người đứng đầu. Những vấn đề quan trọng, trong đó có việc ban hành nghị định, được thảo luận và quyết định theo đa số thành viên Chính phủ, tại phiên họp hoặc bằng hình thức lấy ý kiến thành viên. Thủ tướng ký nghị định với tư cách thay mặt Chính phủ; trên văn bản bạn thấy dòng "thay mặt Chính phủ" phía trên chức danh Thủ tướng.

Cách làm việc này có hệ quả thực tế. Một nghị định thường đụng tới nhiều bộ, nhiều ngành, nên cần sự đồng thuận chung chứ không thể do một bộ quyết. Bộ được giao chủ trì soạn thảo, nhưng sản phẩm cuối cùng là văn bản của Chính phủ, không phải của bộ đó. Khi doanh nghiệp muốn kiến nghị sửa một nghị định, kiến nghị gửi bộ chủ trì là để bộ tham mưu, còn quyền sửa vẫn thuộc Chính phủ.

Điều này cũng giải thích vì sao nghị định thường mất nhiều thời gian hơn thông tư: phải qua thẩm định, lấy ý kiến thành viên Chính phủ, rồi mới ký ban hành. Quy trình đó thuộc chuyên mục khác; ở đây chỉ cần nhớ nghị định là tiếng nói chung của cả Chính phủ.

Nghị định được quy định những gì

Theo luật hiện hành, nghị định là văn bản quy phạm có phạm vi rất rộng. Có thể gom các trường hợp chính thành mấy nhóm sau:

• Quy định chi tiết điều, khoản, điểm mà luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giao cho Chính phủ.
• Biện pháp tổ chức thi hành Hiến pháp, luật và các văn bản của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ, Chủ tịch nước.
• Biện pháp thực hiện chính sách trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội, tài chính, tiền tệ, ngân sách, quốc phòng, an ninh và các lĩnh vực quản lý khác thuộc thẩm quyền Chính phủ.
• Tổ chức bộ máy hành chính: nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
• Xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực theo giao quyền của luật xử lý vi phạm hành chính: hành vi nào bị phạt, hình thức, mức phạt, biện pháp khắc phục.
• Một số vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện làm luật, trong những điều kiện chặt chẽ do luật ban hành văn bản đặt ra; gặp loại nghị định này, bạn nên đọc kỹ phần căn cứ để thấy nó được phép ban hành theo cơ chế nào.

Hai nhóm người dân và doanh nghiệp gặp nhiều nhất là nghị định quy định chi tiết một luật và nghị định xử phạt. Nhóm xử phạt đặc biệt quan trọng: bộ, tỉnh, xã không được tự đặt hành vi vi phạm hoặc mức phạt; mọi mức phạt hành chính phải truy được về luật và nghị định.

Quyết định của Thủ tướng: phạm vi hẹp hơn, nhanh hơn

Thủ tướng ban hành quyết định quy phạm để quy định những biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước, chế độ làm việc giữa Thủ tướng với thành viên Chính phủ và chính quyền địa phương, và quy định chi tiết những nội dung được luật hoặc nghị định giao cho Thủ tướng. Phạm vi này hẹp hơn nghị định, và quyết định của Thủ tướng phải phù hợp với nghị định.

Ví dụ giả định để hình dung: một nghị định về hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ giao Thủ tướng quy định tiêu chí lựa chọn chương trình ưu tiên. Khi đó Thủ tướng ban hành quyết định quy phạm về tiêu chí đó. Nếu quyết định này đặt thêm một điều kiện mà nghị định không cho phép, nó vượt khỏi phần được giao.

Bạn cần phân biệt quyết định quy phạm với hàng nghìn quyết định cá biệt mà Thủ tướng ký mỗi năm: phê duyệt chiến lược, quy hoạch, chủ trương đầu tư dự án, bổ nhiệm, khen thưởng, thành lập ban chỉ đạo. Những quyết định đó giải quyết một việc cụ thể, cho một đối tượng cụ thể. Dấu hiệu nhận ra quyết định quy phạm là số ký hiệu có năm và chữ viết tắt của loại văn bản quy phạm theo quy ước, có phần căn cứ đầy đủ và có nội dung áp dụng chung, nhiều lần.

Bản đồ văn bản của Chính phủ và Thủ tướng

Bảng dưới gom các loại văn bản người đọc hay gặp từ hai chủ thể này, kèm câu trả lời gọn: có phải quy phạm không.

Dòng "thường là không" dành cho nghị quyết của Chính phủ là cố ý. Phần lớn nghị quyết của Chính phủ là văn bản điều hành; nhưng khi Quốc hội cho phép Chính phủ dùng nghị quyết để xử lý một vướng mắc cụ thể trong thời gian có hạn, giá trị của nghị quyết đó phải đọc theo chính văn bản cho phép. Gặp loại này, bạn đọc kỹ phần căn cứ và đối chiếu với hướng dẫn của cơ quan tiếp nhận.

Chỉ thị và công điện: nặng về điều hành, không đặt luật mới

Theo luật hiện hành, chỉ thị không phải là văn bản quy phạm; ở địa phương, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cũng đã thôi là văn bản quy phạm từ luật năm 2015. Chỉ thị của Thủ tướng hôm nay là công cụ đôn đốc bộ máy: yêu cầu các bộ, tỉnh tập trung xử lý một việc, rà soát một loại thủ tục, chấn chỉnh một hiện tượng. Đối tượng của chỉ thị là cơ quan nhà nước, không phải người dân.

Công điện cũng vậy. Khi có bão lũ, dịch bệnh, sự cố an toàn, công điện của Thủ tướng yêu cầu các địa phương triển khai biện pháp. Người dân chịu tác động qua các biện pháp mà chính quyền địa phương áp dụng, và những biện pháp đó phải dựa trên luật chuyên ngành và văn bản có thẩm quyền, không dựa riêng vào công điện.

Vì vậy, khi một cơ quan yêu cầu bạn làm một việc và chỉ dẫn "theo chỉ thị của Thủ tướng", bạn có quyền hỏi thêm: quy định cụ thể nào buộc bạn làm việc đó. Chỉ thị có thể là lý do để cơ quan đẩy nhanh việc thực hiện, nhưng nghĩa vụ của người dân và doanh nghiệp phải có gốc ở luật, nghị định hoặc văn bản quy phạm khác.

Khi nào bạn nên đọc nghị định, khi nào đọc quyết định của Thủ tướng

Muốn biết điều kiện, thủ tục, mức phạt. Đọc nghị định quy định chi tiết luật chuyên ngành và nghị định xử phạt trong lĩnh vực đó. Đây là tầng chứa phần lớn quy tắc cụ thể mà doanh nghiệp phải theo.

Muốn biết tiêu chí, danh mục, cơ chế phối hợp. Có thể nằm ở quyết định của Thủ tướng nếu luật hoặc nghị định giao. Ví dụ các danh mục, tiêu chí, quy chế phối hợp liên ngành thường được giao cho Thủ tướng.

Muốn biết vì sao cơ quan đột nhiên siết một việc. Thường phải tìm chỉ thị, công điện hoặc nghị quyết phiên họp gần đây. Chúng giải thích bối cảnh, nhưng không thay đổi nghĩa vụ pháp lý của bạn nếu không kèm văn bản quy phạm mới.

Muốn biết mình có được hưởng một chính sách hỗ trợ không. Đọc văn bản quy phạm đặt ra chính sách, thường là nghị định hoặc quyết định quy phạm của Thủ tướng, rồi mới đọc văn bản hướng dẫn thực hiện của bộ, của tỉnh.

Việc của Thủ tướng hay việc của bộ trưởng

Một câu hỏi hay gặp: vì sao có vấn đề được quy định bằng quyết định của Thủ tướng, có vấn đề lại bằng thông tư của bộ trưởng, dù cả hai đều "dưới nghị định". Câu trả lời nằm ở phạm vi tác động. Thủ tướng lãnh đạo, điều hành cả hệ thống hành chính, nên những việc cần phối hợp nhiều bộ, nhiều tỉnh, hoặc cần một tiêu chí chung cho toàn bộ máy thường được giao cho Thủ tướng. Bộ trưởng quản lý một ngành, nên những việc kỹ thuật, nghiệp vụ trong ngành thường được giao cho bộ trưởng.

Khi luật hoặc nghị định đã chỉ rõ chủ thể được giao, không còn chỗ để chọn: việc giao cho Thủ tướng thì bộ trưởng không ban hành thay, và ngược lại. Một thông tư quy định nội dung mà nghị định giao cho Thủ tướng là vượt thẩm quyền, dù bộ đó là nơi soạn thảo.

Về thứ bậc, quyết định quy phạm của Thủ tướng đứng trên thông tư. Nếu một thông tư hướng dẫn trong ngành không khớp với quyết định của Thủ tướng về cùng vấn đề, quyết định của Thủ tướng được ưu tiên. Điều này có ích khi bạn gặp những chương trình, chính sách liên ngành: đọc quyết định của Thủ tướng trước để nắm khung, rồi mới đọc thông tư của từng bộ để biết cách làm trong ngành đó.

Câu hỏi thường gặp

Nghị định có cao hơn quyết định của Thủ tướng không?

Có. Nghị định là văn bản của Chính phủ, cơ quan tập thể, nên có hiệu lực cao hơn quyết định quy phạm của Thủ tướng. Quyết định của Thủ tướng phải phù hợp với nghị định trong cùng vấn đề.

Phó Thủ tướng ký nghị định có hợp lệ không?

Phó Thủ tướng có thể ký thay Thủ tướng theo phân công, khi đó văn bản ghi rõ thay mặt Chính phủ, ký thay Thủ tướng. Nghị định vẫn là văn bản của Chính phủ và có giá trị như nghị định do Thủ tướng ký.

Chỉ thị của Thủ tướng có bắt buộc với doanh nghiệp không?

Chỉ thị không phải văn bản quy phạm và hướng tới các cơ quan nhà nước. Doanh nghiệp chịu tác động gián tiếp khi cơ quan áp dụng các quy định sẵn có một cách chặt hơn, nhưng nghĩa vụ mới phải được đặt ra bằng văn bản quy phạm.

Bộ có được tự quy định mức phạt vi phạm hành chính không?

Không. Hành vi vi phạm và mức phạt hành chính được quy định bằng nghị định của Chính phủ theo giao quyền của luật về xử lý vi phạm hành chính. Bộ chỉ có thể hướng dẫn nghiệp vụ trong phạm vi được giao, không đặt thêm hành vi hay mức phạt.

Nghị quyết của Chính phủ có phải văn bản quy phạm không?

Phần lớn là văn bản điều hành, như nghị quyết phiên họp thường kỳ hay nghị quyết chuyên đề giao việc cho bộ, ngành. Chỉ trong những trường hợp đặc biệt được cơ quan có thẩm quyền cho phép, nghị quyết của Chính phủ mới mang tính quy phạm, nên cần đọc phần căn cứ.

Làm sao biết quyết định của Thủ tướng là quy phạm hay cá biệt?

Xem số ký hiệu có năm và ký hiệu loại văn bản quy phạm theo quy ước hay không, xem phần căn cứ, và quan trọng nhất là nội dung: đặt ra quy tắc chung áp dụng nhiều lần, hay giải quyết một việc, một dự án, một người cụ thể.