Ở Việt Nam, mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật chỉ do một chủ thể nhất định ban hành, và tên loại văn bản gần như "tố" luôn ai là người ký. Luật, bộ luật và nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng; thông tư của bộ trưởng hoặc thủ trưởng cơ quan ngang bộ; nghị quyết của Hội đồng nhân dân và quyết định của Uỷ ban nhân dân ở tỉnh và xã. Ngoài danh sách đó, không cơ quan nào được tự đặt ra quy tắc chung buộc người dân phải theo.
Biết được ai có quyền ban hành loại văn bản nào giúp bạn trả lời nhanh những câu rất đời thường: tờ "quy định" do một sở phát ra có buộc mình không, một thông tư có được đặt thêm điều kiện mà nghị định không có không, hay xã có quyền ra văn bản bắt hộ kinh doanh làm thêm một thủ tục không. Bài này dựng bức tranh chung theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025; các bài khác trong chuyên mục đi sâu từng chủ thể.
Thẩm quyền ban hành nghĩa là gì
Thẩm quyền ban hành là quyền mà Hiến pháp và luật trao cho một cơ quan hoặc một chức danh để đặt ra quy tắc xử sự chung, áp dụng nhiều lần, cho nhiều người. Quyền này không tự có. Một bộ có thể rất am hiểu lĩnh vực mình quản lý, một tỉnh có thể rất cần một chính sách riêng, nhưng nếu luật không trao quyền thì văn bản của họ không phải là quy phạm, hoặc nếu cố ban hành dưới dạng quy phạm thì đó là văn bản sai thẩm quyền.
Người học luật thường chia thẩm quyền làm hai mặt. Thẩm quyền về hình thức trả lời câu hỏi chủ thể này được dùng loại văn bản nào: Chính phủ dùng nghị định, bộ trưởng dùng thông tư, Hội đồng nhân dân dùng nghị quyết. Thẩm quyền về nội dung trả lời câu hỏi chủ thể này được quy định vấn đề gì: bộ trưởng chỉ quy định trong ngành, lĩnh vực mình quản lý và trong phạm vi được giao; tỉnh chỉ quy định những gì luật cho tỉnh quyết. Một văn bản có thể đúng tên loại mà vẫn sai thẩm quyền vì bàn vào việc không thuộc quyền của mình.
Điểm quan trọng thứ ba là thẩm quyền gắn với người đứng đầu hoặc tập thể, không gắn với "cơ quan" chung chung. Thông tư là văn bản của bộ trưởng chứ không phải của bộ; nghị định là văn bản của Chính phủ họp và quyết định tập thể chứ không phải của một bộ soạn thảo. Vì vậy trên văn bản, phần chữ ký và chức danh người ký là chỗ đáng nhìn đầu tiên khi bạn muốn biết văn bản có đúng chủ thể không.
Bảng đối chiếu: chủ thể nào ban hành loại văn bản nào
Bảng dưới gom các chủ thể chính theo luật hiện hành. Thứ tự trong bảng đi từ trung ương xuống địa phương, gần với thứ bậc hiệu lực nhưng không thay cho bài riêng về thứ bậc. Danh mục đầy đủ và cách diễn đạt chính xác nằm ở điều luật quy định hệ thống văn bản trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật — khi cần trích dẫn, bạn đối chiếu bản gốc.
| Chủ thể ban hành | Loại văn bản quy phạm | Ghi chú khi đọc |
|---|---|---|
| Quốc hội | Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết | Nghị quyết của Quốc hội có thể là quy phạm hoặc không — xem nội dung |
| Uỷ ban Thường vụ Quốc hội | Pháp lệnh, nghị quyết | Có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh |
| Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ cùng Đoàn Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam | Nghị quyết liên tịch | Chỉ dùng cho việc pháp luật giao Mặt trận cùng tham gia |
| Chủ tịch nước | Lệnh, quyết định | Số lượng ít, gắn với thẩm quyền riêng của Chủ tịch nước |
| Chính phủ | Nghị định | Quyết định tập thể, Thủ tướng ký thay mặt |
| Thủ tướng Chính phủ | Quyết định | Khác với chỉ thị, công văn của Thủ tướng — không phải quy phạm |
| Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao | Nghị quyết | Hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử |
| Chánh án Toà án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao | Thông tư | Phạm vi hẹp, gắn với ngành toà án, kiểm sát |
| Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ | Thông tư | Chỉ trong ngành, lĩnh vực được giao quản lý |
| Tổng Kiểm toán nhà nước | Quyết định | Chủ yếu về chuẩn mực, quy trình kiểm toán nhà nước |
| Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp xã | Nghị quyết | Cơ quan dân cử ở địa phương |
| Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp xã | Quyết định | Thường ban hành dưới dạng quyết định kèm theo một bản quy định |
Đọc bảng theo chiều ngược lại cũng có ích: thấy một văn bản tên "thông tư" mà người ký là giám đốc sở, hoặc một "nghị quyết" quy phạm mà người ký là chủ tịch Uỷ ban nhân dân, thì có điều gì đó không đúng. Thông thường đó là bạn đang cầm một văn bản hành chính khác chứ không phải quy phạm, và giá trị của nó phải xét theo cách khác.
Ba quy luật rút ra từ bảng
Tên loại văn bản không dùng chung. Mỗi chủ thể có "tên riêng" cho văn bản quy phạm của mình. Không có "nghị định của bộ", không có "thông tư của tỉnh", không có "pháp lệnh của Chính phủ". Khi gặp một tên loại lạ ghép với một chủ thể lạ, khả năng cao là bạn nhớ nhầm hoặc văn bản không phải quy phạm. Cùng một chữ "quyết định" được dùng cho Thủ tướng, Chủ tịch nước, Tổng Kiểm toán nhà nước và Uỷ ban nhân dân, nên với chữ này phải nhìn thêm người ký.
Cơ quan tập thể và người đứng đầu là hai tầng khác nhau. Chính phủ khác Thủ tướng, Hội đồng nhân dân khác Uỷ ban nhân dân, Hội đồng Thẩm phán khác Chánh án. Tầng tập thể thường ban hành văn bản có hiệu lực cao hơn và cần biểu quyết; tầng cá nhân ban hành văn bản để điều hành, hướng dẫn trong phạm vi hẹp hơn. Biết văn bản thuộc tầng nào giúp bạn đoán được nó đứng trên hay dưới một văn bản khác cùng lĩnh vực.
Văn bản dưới được ban hành để thi hành văn bản trên. Phần lớn thông tư tồn tại vì một nghị định hoặc một luật giao cho bộ trưởng quy định chi tiết một điều khoản. Phần lớn nghị định tồn tại vì luật giao. Vì thế khi đọc phần "căn cứ" ở đầu văn bản, bạn sẽ thấy chuỗi thẩm quyền: văn bản này dựa vào đâu để được ban hành. Chuỗi đó đứt ở mắt nào thì văn bản có vấn đề ở mắt đó.
Những ai không có tên trong danh sách
Danh sách chủ thể được ban hành văn bản quy phạm là danh sách đóng. Những cơ quan, chức danh sau đây làm việc hằng ngày với người dân và doanh nghiệp, ra rất nhiều giấy tờ, nhưng không ban hành văn bản quy phạm pháp luật:
- Sở và các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh: ra công văn, hướng dẫn nghiệp vụ, quyết định giải quyết việc cụ thể; muốn có quy định chung thì tham mưu để Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành.
- Tổng cục, cục, vụ thuộc bộ: soạn thảo, hướng dẫn thực hiện, nhưng văn bản quy phạm trong lĩnh vực đó phải là thông tư do bộ trưởng ký.
- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp: ký nhiều quyết định, nhưng là quyết định cá biệt hoặc ký thay mặt tập thể Uỷ ban; bản thân chức danh chủ tịch không có loại văn bản quy phạm riêng.
- Đơn vị sự nghiệp công, doanh nghiệp nhà nước, ngân hàng thương mại: có quy chế, điều lệ, biểu phí nội bộ; những thứ này ràng buộc theo hợp đồng hoặc theo quan hệ nội bộ chứ không phải luật.
- Hiệp hội, hội nghề nghiệp: có thể ban hành quy tắc đạo đức, điều lệ hội cho hội viên; với người ngoài hội, chúng không có giá trị bắt buộc như pháp luật.
Điều này không có nghĩa văn bản của những nơi trên là vô giá trị. Một quyết định xử phạt của chủ tịch xã, một công văn trả lời của cục thuế đều có hệ quả thật với bạn. Nhưng hệ quả đó đến từ thẩm quyền giải quyết việc cụ thể, không phải từ quyền đặt ra luật chơi chung — và cách phản đối chúng cũng khác.
Luật năm 2025 đổi gì ở phần thẩm quyền
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 thay cho luật năm 2015 và đã được sửa đổi ngay trong năm 2025 để khớp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Ở phần "ai được ban hành", có vài thay đổi người đọc thường xuyên gặp hậu quả.
Thông tư liên tịch không còn là một loại văn bản quy phạm. Trước đây, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và bộ trưởng có thể cùng ký một thông tư liên tịch; loại liên tịch giữa các bộ với nhau thì đã bỏ từ luật năm 2015. Nay mỗi bộ trưởng ban hành thông tư của mình; việc cần phối hợp thì phối hợp trong quá trình soạn thảo. Những thông tư liên tịch ban hành trước đây có còn áp dụng hay không là câu hỏi về hiệu lực, cần tra riêng từng văn bản.
Cấp huyện không còn ban hành văn bản quy phạm kể từ 1/7/2025, vì đơn vị hành chính cấp huyện không còn. Hệ thống văn bản địa phương nay chỉ còn hai tầng: tỉnh và xã. Thẩm quyền trước đây của huyện được chuyển về xã hoặc lên tỉnh tuỳ từng lĩnh vực.
Ngoài ra, luật mới nhấn mạnh việc giao quy định chi tiết phải rõ ràng: văn bản nào giao cho ai, phạm vi tới đâu, và cơ quan được giao không được giao lại cho cơ quan khác. Đây là thay đổi về kỹ thuật nhưng có tác dụng thực tế: bớt cảnh một điều luật được "hướng dẫn" qua ba tầng văn bản mà mỗi tầng thêm một chút điều kiện.
Kiểm thẩm quyền của một văn bản trong năm phút
Khi ai đó đưa bạn một văn bản và nói "theo quy định thì phải làm thế này", bạn có thể tự kiểm sơ bộ theo trình tự sau trước khi quyết định làm theo hay hỏi lại:
- Đọc tên loại văn bản ở dòng trên cùng phía dưới tên cơ quan: luật, nghị định, thông tư, nghị quyết, quyết định, hay công văn, thông báo, hướng dẫn.
- Đọc chức danh người ký ở cuối văn bản và đối chiếu với bảng ở trên: tên loại và người ký có khớp nhau không.
- Đọc phần căn cứ ban hành: văn bản dẫn luật tổ chức của cơ quan mình và văn bản cấp trên nào giao quyền. Văn bản quy phạm luôn có phần này.
- Đọc phạm vi điều chỉnh ở điều đầu tiên: vấn đề được quy định có nằm trong lĩnh vực của cơ quan ban hành không.
- Tra văn bản trên nguồn chính thức như Công báo hoặc cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật để chắc rằng bản bạn cầm là bản thật và chưa bị thay thế.
Năm bước này không thay cho việc thẩm định pháp lý, nhưng loại được phần lớn nhầm lẫn thường gặp: coi công văn là luật, coi văn bản của sở là văn bản của tỉnh, hoặc làm theo một bản đã bị thay thế từ lâu.
Những nhầm lẫn hay gặp về thẩm quyền
"Bộ ban hành thông tư." Nói vậy trong đời thường không sai nhiều, nhưng về pháp lý thì người ban hành là bộ trưởng. Phân biệt này có ý nghĩa khi bạn đọc chữ ký: thứ trưởng ký thông tư là ký thay bộ trưởng theo phân công, văn bản vẫn là thông tư của bộ trưởng.
"Văn bản có quốc hiệu, tiêu ngữ, con dấu thì là luật." Mọi văn bản hành chính đều có những yếu tố đó. Thứ quyết định một văn bản có phải là quy phạm hay không là tên loại, chủ thể, nội dung có tính áp dụng chung, và việc nó được ban hành theo đúng trình tự luật định.
"Cơ quan cấp trên thì được ban hành mọi thứ." Bộ trưởng không được ban hành văn bản quy phạm thay cho Chính phủ chỉ vì bộ là cơ quan trung ương. Tỉnh không được quy định thay cho bộ chỉ vì tỉnh "gần dân" hơn. Mỗi tầng có phần việc riêng do luật chia.
"Quyết định của Thủ tướng nào cũng là quy phạm." Thủ tướng ký rất nhiều quyết định phê duyệt đề án, bổ nhiệm cán bộ, giao chỉ tiêu. Chúng là quyết định cá biệt hoặc quyết định hành chính, không phải quy phạm. Chỉ những quyết định đặt ra quy tắc chung, được ban hành theo trình tự của luật ban hành văn bản, mới là quy phạm.
Câu hỏi thường gặp
Văn bản quy phạm pháp luật có bao nhiêu loại?
Số loại tuỳ cách đếm, vì có loại dùng chung tên cho nhiều chủ thể như quyết định hay nghị quyết. Cách chắc nhất là đối chiếu điều luật quy định hệ thống văn bản trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, thay vì nhớ một con số đọc được ở đâu đó.
Thứ trưởng ký thông tư thì thông tư có hợp lệ không?
Thứ trưởng có thể ký thay bộ trưởng theo phân công công tác, khi đó dưới chữ ký ghi ký thay bộ trưởng. Văn bản vẫn là thông tư của bộ trưởng và có hiệu lực như thông tư do bộ trưởng trực tiếp ký, nếu việc phân công đúng quy định.
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh có được ban hành văn bản quy phạm riêng không?
Không có loại văn bản quy phạm riêng cho chức danh chủ tịch. Văn bản quy phạm ở địa phương là quyết định của Uỷ ban nhân dân và nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Chủ tịch ký các quyết định đó thay mặt tập thể, còn quyết định do chủ tịch ký với tư cách cá nhân thường là quyết định cá biệt.
Văn bản của tổng cục, cục có phải là văn bản quy phạm không?
Không. Tổng cục, cục thuộc bộ không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm. Họ ra công văn hướng dẫn, quyết định giải quyết việc cụ thể, và tham mưu cho bộ trưởng ban hành thông tư khi cần quy định chung.
Làm sao biết một nghị quyết của Quốc hội có phải là quy phạm hay không?
Nhìn vào nội dung và cách đánh số. Nghị quyết quy phạm đặt ra quy tắc chung áp dụng nhiều lần, như thí điểm một chính sách hoặc quy định một cơ chế. Nghị quyết phê chuẩn nhân sự, thông qua kế hoạch hoặc kết quả kỳ họp thường không phải quy phạm.
Văn bản sai thẩm quyền có còn bắt buộc thực hiện không?
Văn bản sai thẩm quyền là văn bản trái pháp luật và phải bị cơ quan có thẩm quyền xử lý bằng đình chỉ, bãi bỏ hoặc huỷ bỏ. Cho tới khi bị xử lý, việc từ chối thực hiện cần thận trọng; bạn nên phản ánh, kiến nghị bằng văn bản và hỏi người làm nghề nếu có hệ quả lớn.