Một văn bản quy phạm phải qua hai phép thử về thẩm quyền: thẩm quyền hình thức — chủ thể có được dùng loại văn bản này không, và thẩm quyền nội dung — chủ thể có được quy định vấn đề này không. Qua phép thử thứ nhất là việc dễ, vì chỉ cần đối chiếu tên loại với người ký. Phép thử thứ hai khó hơn nhiều, và phần lớn văn bản có vấn đề trong thực tế hỏng ở đây.
Bài này giải thích hai phép thử, cách lần theo chuỗi giao quyền từ luật xuống văn bản dưới, nguyên tắc "được giao thì không giao lại", và những dạng vượt thẩm quyền về nội dung người đọc hay gặp. Việc văn bản sai thẩm quyền bị kiểm tra, xử lý ra sao được bàn kỹ ở chuyên mục về văn bản trái pháp luật; ở đây chỉ dừng ở chỗ nhận ra.
Phép thử thứ nhất: thẩm quyền hình thức
Thẩm quyền hình thức hỏi: chủ thể này có được ban hành loại văn bản này không. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật liệt kê đóng các cặp chủ thể – loại văn bản: Chính phủ với nghị định, bộ trưởng với thông tư, Hội đồng nhân dân với nghị quyết, Uỷ ban nhân dân với quyết định, và cứ thế. Một văn bản quy phạm không khớp với cặp nào trong danh mục là sai thẩm quyền hình thức.
Lỗi hình thức hiếm gặp ở văn bản của cơ quan trung ương, vì quy trình thẩm định chặt. Ở địa phương thì có lúc gặp, đặc biệt dưới hai dạng: cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản có nội dung quy phạm (ví dụ một sở ra "quy định" áp dụng chung), và cơ quan có thẩm quyền nhưng dùng sai loại văn bản (ví dụ dùng công văn, chỉ thị hay kế hoạch để đặt ra nghĩa vụ chung cho người dân).
Với dạng thứ hai, cần cẩn thận: văn bản không đúng hình thức quy phạm thì không phải văn bản quy phạm, nhưng điều đó không tự làm nó vô hiệu với mọi mục đích. Nó có thể vẫn có giá trị như một văn bản chỉ đạo nội bộ. Điều nó không làm được là đặt ra nghĩa vụ mới cho người ngoài bộ máy.
Một cách kiểm nhanh thẩm quyền hình thức là nhìn ba chỗ trên văn bản: tên cơ quan ban hành ở góc trên bên trái, tên loại văn bản ở giữa phía trên, và chức danh người ký cùng dòng "thay mặt" hoặc "ký thay" ở cuối. Ba chỗ này phải kể cùng một câu chuyện. Một nghị quyết mà người ký là chủ tịch Uỷ ban nhân dân, hay một quyết định quy phạm mang tên một phòng thuộc Uỷ ban, là những câu chuyện không khớp.
Phép thử thứ hai: thẩm quyền nội dung
Thẩm quyền nội dung hỏi: chủ thể này có được quy định vấn đề này không, và tới mức nào. Câu trả lời đến từ ba nguồn. Thứ nhất là chức năng, nhiệm vụ chung của chủ thể: bộ trưởng quản lý ngành nào thì chỉ quy định trong ngành đó. Thứ hai là những điều khoản giao việc cụ thể: luật giao Chính phủ quy định chi tiết điều nào, nghị định giao bộ trưởng quy định nội dung nào. Thứ ba là những "vùng cấm" luật dành cho văn bản cấp cao hơn, như tội phạm và hình phạt, hạn chế quyền con người, quyền công dân, sắc thuế, điều kiện đầu tư kinh doanh.
Một văn bản có thể đúng hoàn toàn về hình thức mà vẫn sai thẩm quyền nội dung. Thông tư do đúng bộ trưởng ký, đủ căn cứ, qua thẩm định, nhưng nếu nó quy định một vấn đề thuộc lĩnh vực của bộ khác, hoặc đặt thêm điều kiện mà văn bản giao việc không cho phép, thì nó vượt thẩm quyền về nội dung.
Vì thế khi đánh giá một văn bản, đừng dừng ở chỗ "đúng người ký". Hỏi tiếp: ai giao cho người này quy định việc này, giao tới đâu, và văn bản có đi quá phần được giao không.
Lần theo chuỗi giao quyền
Hầu hết văn bản dưới luật tồn tại vì được giao. Lần theo chuỗi giao quyền là cách chắc nhất để kiểm thẩm quyền nội dung. Trình tự:
- Bắt đầu từ văn bản bạn đang đọc, ví dụ một thông tư. Đọc phần căn cứ, tìm văn bản và điều khoản được dẫn với cụm "quy định chi tiết" hoặc tương tự.
- Mở văn bản cấp trên đó, ví dụ một nghị định. Tìm đúng điều khoản giao việc cho bộ trưởng và ghi lại nguyên văn: giao quy định cái gì, cho đối tượng nào.
- Tiếp tục hỏi nghị định đó được giao từ đâu: điều nào của luật giao Chính phủ quy định chi tiết nội dung này.
- Khi đã có chuỗi đầy đủ từ luật xuống, so phạm vi ở từng mắt xích. Văn bản dưới chỉ được quy định trong phạm vi văn bản trên giao, không rộng hơn.
- Đánh dấu những điểm văn bản dưới có mà văn bản trên không giao: điều kiện thêm, đối tượng mở rộng, thủ tục thêm, khoản thu thêm. Đó là những chỗ cần đặt câu hỏi.
Chuỗi này đôi khi đứt ở giữa: văn bản dưới viện dẫn chức năng chung thay vì một điều khoản giao việc. Không phải lúc nào cũng sai, vì một số chủ thể được quy định biện pháp quản lý theo chức năng của mình. Nhưng đó là điểm bạn nên đọc kỹ hơn.
Được giao thì phải tự làm, không giao lại
Luật ban hành văn bản đặt nguyên tắc: cơ quan được giao quy định chi tiết thì phải tự quy định, không được giao tiếp cho cơ quan khác. Nguyên tắc này sinh ra để chặn hiện tượng "hướng dẫn lòng vòng": luật giao Chính phủ, Chính phủ giao bộ, bộ giao tỉnh, tỉnh giao sở, mỗi tầng thêm một chút, cuối cùng người dân gặp một quy tắc không ai chịu trách nhiệm trọn vẹn.
Ví dụ giả định: một luật giao Chính phủ quy định chi tiết tiêu chí xác định một loại cơ sở kinh doanh. Nghị định thay vì quy định tiêu chí lại ghi "giao Bộ trưởng quy định tiêu chí". Đây là giao lại, trái nguyên tắc. Nếu thông tư sau đó ban hành tiêu chí, chuỗi giao quyền có một mắt xích không hợp lệ.
Cần phân biệt với trường hợp chính luật giao nhiều tầng cùng lúc, ví dụ luật giao Chính phủ quy định một phần và giao bộ trưởng quy định một phần khác. Đó không phải giao lại, vì cả hai đều được giao trực tiếp từ luật. Đọc kỹ câu chữ của điều khoản giao việc là cách phân biệt.
Nguyên tắc không giao lại cũng giải thích một hiện tượng bạn có thể gặp: một luật có hiệu lực nhưng một số điều khoản chưa có văn bản quy định chi tiết, vì cơ quan được giao chưa ban hành. Cơ quan khác không thể "làm thay" cho đủ, và một công văn hướng dẫn tạm cũng không lấp được khoảng trống đó về mặt thẩm quyền. Cách xử lý trong giai đoạn này là câu chuyện về hiệu lực và áp dụng, cần tra riêng.
Những dạng vượt thẩm quyền nội dung hay gặp
Bảng dưới gom các dạng hay gặp, theo kinh nghiệm đọc văn bản. Đây là dấu hiệu để đặt câu hỏi, không phải kết luận; kết luận một văn bản trái pháp luật thuộc về cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý.
| Dạng | Biểu hiện | Câu hỏi nên đặt |
|---|---|---|
| Thêm điều kiện | Văn bản dưới đặt thêm điều kiện để được cấp phép, được hưởng chính sách | Văn bản trên có cho phép đặt điều kiện này không |
| Thêm thủ tục, giấy tờ | Thêm một bước xác nhận, một loại giấy tờ trong hồ sơ | Thủ tục này đã được văn bản có thẩm quyền quy định chưa |
| Thêm khoản thu | Đặt một khoản phí, khoản đóng góp bắt buộc | Khoản thu có trong danh mục phí, lệ phí hoặc luật nào không |
| Mở rộng hoặc thu hẹp đối tượng | Áp dụng cho nhóm rộng hơn, hoặc loại bớt người được hưởng | Phạm vi đối tượng trong văn bản giao việc là gì |
| Lấn lĩnh vực | Thông tư của bộ này quy định việc thuộc bộ khác | Vấn đề này thuộc ngành nào quản lý |
| Chạm vùng dành cho luật | Văn bản dưới luật đặt hạn chế quyền, đặt hành vi vi phạm, đặt sắc thu mới | Luật có giao việc này cho văn bản dưới không |
Một văn bản có thể dính nhiều dạng cùng lúc. Bạn không cần phân loại chính xác; điều cần là xác định được điểm cụ thể và văn bản cấp trên mà điểm đó vượt qua, để nêu trong kiến nghị hoặc trong văn bản làm việc với cơ quan.
Biết rồi thì làm gì
Trong công việc hằng ngày. Khi lập hồ sơ, soạn hợp đồng, nội quy, hãy dựa vào văn bản ở mắt xích cao nhất có quy định trực tiếp, và ghi căn cứ đầy đủ. Với điểm nghi vượt quyền, ghi rõ bạn đang áp dụng văn bản cấp trên.
Khi làm việc với cơ quan. Nêu điểm nghi vấn bằng văn bản, kèm chuỗi giao quyền bạn đã lần, và đề nghị cơ quan cho biết căn cứ. Giọng trung tính, tránh kết luận thay cơ quan có thẩm quyền. Một văn bản đề nghị nêu căn cứ được viết gọn, có trích dẫn, thường được xử lý nhanh hơn nhiều lần gọi điện.
Khi muốn văn bản được sửa. Kiến nghị tới cơ quan ban hành, hoặc phản ánh tới cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản. Cách viết kiến nghị và các kênh phản ánh được bàn ở chuyên mục khác.
Khi có thiệt hại hoặc tranh chấp. Vượt thẩm quyền là một lập luận pháp lý, không phải tấm vé miễn trừ. Trước khi từ chối thực hiện một yêu cầu dựa trên văn bản bạn cho là vượt quyền, nên có người làm nghề đánh giá rủi ro.
Câu hỏi thường gặp
Văn bản đúng người ký thì có chắc đúng thẩm quyền không?
Không chắc. Đúng người ký chỉ là qua phép thử hình thức. Văn bản còn phải qua phép thử nội dung: chủ thể đó có được giao quy định vấn đề này không và có đi quá phạm vi được giao không.
Thông tư không ghi điều khoản giao việc có sai không?
Không hẳn. Bộ trưởng được ban hành thông tư về biện pháp quản lý trong ngành theo chức năng, không phải lúc nào cũng cần một điều khoản giao cụ thể. Nhưng nếu thông tư đặt nghĩa vụ mới cho người dân mà không có căn cứ giao việc, đó là điểm cần đọc kỹ.
Nghị định giao bộ trưởng quy định thay việc luật giao cho Chính phủ có hợp lệ không?
Theo nguyên tắc của luật ban hành văn bản, cơ quan được giao quy định chi tiết không được giao lại cho cơ quan khác. Trường hợp đó có dấu hiệu giao lại; kết luận cuối cùng thuộc cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản.
Văn bản vượt thẩm quyền có tự hết hiệu lực không?
Không tự hết. Văn bản trái pháp luật phải được cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, bãi bỏ hoặc huỷ bỏ theo thủ tục. Trong thời gian đó, bạn nên kiến nghị, phản ánh và cân nhắc rủi ro trước khi không thực hiện.
Làm sao biết một vấn đề có thuộc vùng chỉ luật mới được quy định không?
Đọc Hiến pháp ở phần quyền con người, quyền công dân, đọc luật chuyên ngành và luật đầu tư về điều kiện kinh doanh. Khi một văn bản dưới luật hạn chế quyền, đặt hành vi vi phạm hay khoản thu mới, hãy tìm điều luật giao việc đó.
Người dân có quyền yêu cầu cơ quan nêu căn cứ thẩm quyền không?
Có quyền đề nghị. Người dân, doanh nghiệp được phản ánh, kiến nghị về quy định hành chính và về văn bản quy phạm. Đề nghị bằng văn bản, nêu cụ thể điểm cần làm rõ, thường được trả lời nhanh và rõ hơn hỏi miệng.