Thông tư là văn bản quy phạm pháp luật do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành, đứng dưới nghị định của Chính phủ và quyết định của Thủ tướng. Với người đi làm hồ sơ, thông tư thường là văn bản gần nhất: mẫu tờ khai, danh mục giấy tờ, định mức, quy chuẩn kỹ thuật, chế độ báo cáo đều hay nằm ở đây.
Chính vì gần, thông tư cũng là văn bản hay bị hiểu sai vị trí nhất. Có người coi nó như luật, có người coi nó như "hướng dẫn nội bộ" của bộ nên không cần theo. Cả hai đều lệch. Bài giải thích ai được ban hành thông tư, thông tư được phép quy định những nội dung gì, những việc thông tư không được tự đặt ra, và cách đặt một thông tư vào đúng chỗ của nó khi bạn đọc.
Ai được ban hành thông tư
Chủ thể chính là bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ban hành thông tư vì Ngân hàng Nhà nước là cơ quan ngang bộ. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành cũng trao thẩm quyền ban hành thông tư cho một số chức danh trong hệ thống tư pháp, như Chánh án Toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cho những việc thuộc phạm vi quản lý của họ. Danh sách đầy đủ và từng trường hợp cụ thể bạn nên đối chiếu thẳng với văn bản luật.
Ngược lại, cục trưởng, vụ trưởng, tổng cục trưởng, giám đốc sở không ban hành thông tư. Một văn bản ký bởi cục hay vụ, dù viết rất giống quy định và gửi tới hàng loạt doanh nghiệp, vẫn không phải thông tư. Đó thường là công văn hướng dẫn, thông báo hoặc quyết định cá biệt, và giá trị của chúng được bàn riêng ở chuyên mục văn bản không phải quy phạm.
Sau sắp xếp bộ máy năm 2025, một số bộ được hợp nhất. Khi đọc thông tư, bạn nên chú ý cơ quan ban hành ghi ở đầu văn bản và chức danh người ký. Thông tư mới sẽ mang ký hiệu của bộ hiện tại; còn câu hỏi thông tư do bộ cũ ban hành trước đây còn dùng tiếp ra sao thuộc chuyên mục hiệu lực văn bản, bài này không đi vào.
Thông tư được quy định những nội dung gì
Theo luật hiện hành, nội dung thông tư xoay quanh ba nhóm chính. Trong thực tế một thông tư thường thuộc một nhóm, đôi khi pha hai nhóm.
- Quy định chi tiết những điều, khoản, điểm mà luật, nghị quyết của Quốc hội, nghị định hoặc quyết định của Thủ tướng giao cho bộ trưởng. Đây là loại phổ biến nhất, thường có tên "quy định chi tiết" hoặc "hướng dẫn" kèm tên văn bản cấp trên.
- Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của bộ về ngành, lĩnh vực mình phụ trách, trong giới hạn luật và nghị định cho phép.
- Ban hành định mức kinh tế – kỹ thuật, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia, chế độ báo cáo, biểu mẫu thống kê và các nội dung kỹ thuật tương tự của ngành.
- Ban hành biểu mẫu kèm theo, như mẫu tờ khai, mẫu đơn đề nghị, mẫu sổ sách, khi văn bản cấp trên giao hoặc khi việc đó thuộc phạm vi quản lý của bộ.
- Quy định về hệ thống chỉ tiêu, phân loại, danh mục trong ngành, ví dụ danh mục hàng hoá thuộc diện quản lý chuyên ngành của bộ, khi được giao.
Nhìn danh sách này sẽ thấy thông tư mang nhiều tính kỹ thuật. Đó là lý do người làm kế toán, xây dựng, sản xuất thực phẩm hay xuất nhập khẩu tiếp xúc với thông tư hằng ngày: phần lớn những thứ phải điền, phải đo, phải nộp đều được chuẩn hoá ở tầng văn bản này.
Những việc thông tư không được tự đặt ra
Không đặt điều kiện đầu tư kinh doanh. Luật Đầu tư, từ bản năm 2014 và tiếp tục ở bản năm 2020, nói rõ điều kiện đầu tư kinh doanh chỉ được quy định ở luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ và điều ước quốc tế; bộ, cơ quan ngang bộ không được ban hành quy định về điều kiện đầu tư kinh doanh. Thông tư chỉ có thể hướng dẫn cách chứng minh điều kiện đã có, không được thêm điều kiện mới.
Không tự đặt thủ tục hành chính khi không được giao. Nguyên tắc chung là thủ tục hành chính được quy định ở luật, nghị định; thông tư chỉ quy định thủ tục khi được luật giao. Một thông tư đòi thêm một loại giấy xác nhận mà không có căn cứ giao từ cấp trên là dấu hiệu cần được xem xét.
Không trái văn bản cấp trên. Thông tư không được nói khác luật, nghị định hay quyết định của Thủ tướng mà nó dựa vào. Nếu luật cho phép một việc, thông tư không thể cấm việc đó; nếu nghị định đặt thời hạn, thông tư không thể kéo dài thêm theo ý mình.
Không giao tiếp cho cơ quan khác. Khi được giao quy định chi tiết, bộ trưởng phải tự quy định, không được giao lại cho cục, vụ hay sở quy định tiếp bằng văn bản của họ. Đây là nguyên tắc được đặt ra để chặn chuỗi văn bản dưới luật kéo dài vô tận.
Không vượt ra ngoài ngành, lĩnh vực của bộ. Thông tư của bộ này không quy định chuyện thuộc quản lý của bộ khác. Những việc liên quan nhiều bộ thường được giải quyết ở tầng nghị định hoặc bằng cơ chế phối hợp, không phải bằng một thông tư lấn sang.
Phần dài nhất của thông tư thường nằm ở phụ lục
Mở một thông tư về chế độ kế toán, về quy chuẩn an toàn hay về hồ sơ cấp phép, bạn sẽ thấy phần điều khoản chỉ vài trang, còn phụ lục kéo dài hàng chục, có khi hàng trăm trang. Đó là nơi đặt biểu mẫu, bảng định mức, danh mục, cách tính chỉ tiêu. Với người làm việc thực tế, phụ lục thường mới là thứ cần dùng hằng ngày.
Phụ lục ban hành kèm thông tư là một bộ phận của thông tư, không phải tài liệu tham khảo tách rời. Khi điều khoản viết "theo Mẫu số 01 tại Phụ lục", mẫu đó có giá trị như chính điều khoản. Vì vậy dùng một mẫu tự sửa, hoặc mẫu tải từ nguồn không rõ, có thể làm hồ sơ bị trả lại chỉ vì sai cấu trúc.
Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia là trường hợp đặc biệt đáng chú ý. Nhiều quy chuẩn được ban hành kèm theo một thông tư: thông tư chỉ có vài điều về hiệu lực, lộ trình áp dụng, trách nhiệm thi hành, còn nội dung kỹ thuật nằm trong quy chuẩn kèm theo. Người sản xuất cần đọc cả hai phần: phần thông tư để biết từ khi nào phải áp dụng và áp dụng cho ai, phần quy chuẩn để biết phải đạt chỉ tiêu gì.
Thông tư khác công văn hướng dẫn của bộ ở đâu
Đây là nhầm lẫn phổ biến nhất về văn bản của bộ. Bảng dưới so ở mức nhận diện nhanh; phần phân tích giá trị của từng loại văn bản không phải quy phạm nằm ở chuyên mục riêng.
| Tiêu chí | Thông tư | Công văn hướng dẫn của bộ |
|---|---|---|
| Người ký | Bộ trưởng hoặc thứ trưởng ký thay bộ trưởng | Có thể là lãnh đạo bộ, cục, vụ |
| Số hiệu | Có năm ban hành và ký hiệu "TT" kèm tên viết tắt của bộ | Số công văn kèm ký hiệu đơn vị soạn, thường không có năm ở giữa |
| Phạm vi | Áp dụng chung cho mọi đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh | Thường trả lời một nhóm, một địa phương hoặc một doanh nghiệp |
| Đăng công khai | Đăng Công báo và cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật | Không bắt buộc đăng như văn bản quy phạm |
| Giá trị | Bắt buộc thi hành như một văn bản quy phạm | Là ý kiến hướng dẫn; không tạo ra quy định mới |
Một mẹo nhỏ: văn bản mở đầu bằng phần căn cứ ban hành dài, có cấu trúc chương, điều, khoản và một điều về hiệu lực thi hành thì nhiều khả năng là thông tư. Văn bản mở đầu bằng "Trả lời công văn số…" hoặc "Thực hiện chỉ đạo của…" gần như chắc chắn là công văn.
Đọc một thông tư theo thứ tự nào cho nhanh
Thông tư thường dài vì phụ lục, nhưng phần điều khoản có cấu trúc khá đều. Đi theo thứ tự dưới đây giúp bạn biết trong vài phút thông tư đó có liên quan tới việc của mình hay không.
- Đọc tên và cơ quan ban hành để biết bộ nào đang nói và nói về việc gì.
- Đọc phần căn cứ để biết thông tư dựa vào luật nào, nghị định nào; đó là hai văn bản bạn sẽ cần mở kèm.
- Đọc điều về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng; nếu bạn không thuộc đối tượng thì dừng ở đây.
- Tìm điều nói về đúng việc của bạn, thường là hồ sơ, trình tự, chỉ tiêu hay chế độ báo cáo, và đánh dấu các mẫu, phụ lục được dẫn tới.
- Mở phụ lục tương ứng, đối chiếu mẫu với hồ sơ bạn đang chuẩn bị.
- Đọc điều về hiệu lực và điều khoản chuyển tiếp để biết từ ngày nào phải làm theo, việc đang dở được xử lý thế nào.
Sau khi đọc, ghi số hiệu, tên đầy đủ và ngày có hiệu lực của thông tư vào danh sách văn bản của mình. Thông tư hay được sửa hơn nghị định, nên mỗi khi nghe tin bộ ban hành văn bản mới trong lĩnh vực của bạn, hãy kiểm lại danh sách đó trước tiên.
Khi thông tư có vẻ đi xa hơn nghị định
Thỉnh thoảng bạn sẽ đọc một thông tư và thấy nó yêu cầu thêm thứ mà nghị định không nói. Trước khi kết luận, hãy làm ba việc. Thứ nhất, đọc kỹ phần căn cứ và điều về phạm vi của thông tư: nhiều khi nó được giao bởi một nghị định khác chứ không phải nghị định bạn đang cầm. Thứ hai, tìm trong luật và nghị định câu giao việc tương ứng. Thứ ba, xem thông tư đã được sửa hay chưa.
Nếu sau ba bước vẫn thấy thông tư đặt thêm nghĩa vụ không có căn cứ, đây là chuyện của cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật. Người dân và doanh nghiệp có quyền phản ánh tới cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản. Trong lúc chờ, cách an toàn thường là vẫn chuẩn bị hồ sơ theo yêu cầu hiện hành, đồng thời ghi lại quan điểm của mình bằng văn bản, thay vì tự ý bỏ qua một quy định đang được cơ quan tiếp nhận áp dụng.
Việc tự kết luận một thông tư trái luật rồi làm khác đi là rủi ro, vì người áp dụng hằng ngày là cán bộ tiếp nhận hồ sơ, không phải bạn. Với việc có giá trị lớn, nên nhờ người làm nghề đánh giá lập luận trước khi gửi phản ánh, để câu hỏi được nêu đúng chỗ và đúng căn cứ.
Câu hỏi thường gặp
Thông tư có bắt buộc phải theo không?
Có. Thông tư là văn bản quy phạm pháp luật, bắt buộc thi hành với các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh. Nó đứng dưới luật và nghị định nên phải phù hợp với các văn bản đó, nhưng chừng nào chưa bị sửa, bãi bỏ hay đình chỉ thì vẫn được áp dụng.
Cục trưởng hay giám đốc sở có ban hành thông tư được không?
Không. Thông tư do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và một số chức danh được luật trao thẩm quyền ban hành. Văn bản do cục, vụ, sở ký thường là công văn, thông báo hoặc quyết định cá biệt, không phải thông tư.
Thông tư có được đặt thêm điều kiện kinh doanh không?
Không. Luật Đầu tư giới hạn việc quy định điều kiện đầu tư kinh doanh ở luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nghị định và điều ước quốc tế. Thông tư chỉ được hướng dẫn cách thực hiện điều kiện đã có ở các văn bản đó.
Phụ lục của thông tư có giá trị như điều khoản không?
Phụ lục ban hành kèm theo là một bộ phận của thông tư. Biểu mẫu, bảng định mức, danh mục trong phụ lục được áp dụng như nội dung chính, nên khi làm hồ sơ cần dùng đúng mẫu trong phụ lục của bản gốc.
Làm sao phân biệt thông tư với công văn của bộ?
Xem số hiệu và hình thức. Thông tư có năm ban hành và ký hiệu TT trong số hiệu, có phần căn cứ, chương điều khoản và điều về hiệu lực. Công văn thường mở đầu bằng việc trả lời hoặc hướng dẫn một nội dung cụ thể và không có cấu trúc điều khoản.
Thấy thông tư yêu cầu điều nghị định không có thì nên làm gì?
Kiểm lại phần căn cứ, câu giao việc trong luật và nghị định, và các văn bản sửa đổi. Nếu vẫn thấy không có căn cứ, bạn có thể phản ánh tới cơ quan kiểm tra văn bản, nhưng nên vẫn làm theo yêu cầu đang áp dụng và hỏi người làm nghề khi việc có giá trị lớn.