Văn bản trái Hiến pháp là văn bản có nội dung mâu thuẫn với các quy định của Hiến pháp, như quy định về quyền con người, quyền công dân, về tổ chức và phân công quyền lực nhà nước. Ở Việt Nam, Hiến pháp 2013 quy định các cơ quan nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp, và giao luật quy định cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Hiện chưa có một cơ quan tài phán hiến pháp riêng; việc xem xét văn bản trái Hiến pháp nằm trong giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản chung.
Bài này mô tả cơ chế đó ở mức nguyên lý, trung tính, đặt cạnh vài mô hình nước ngoài để người đọc hiểu vì sao các nước làm khác nhau. Phần hữu ích nhất cho người không học luật là phép thử đơn giản để nhận ra khi một văn bản dưới luật chạm tới quyền hiến định.
"Trái Hiến pháp" là dạng sai nào
Hiến pháp đứng ở tầng cao nhất của hệ thống văn bản, mọi văn bản khác phải phù hợp với nó. Trái Hiến pháp là dạng sai ở tầng cao nhất ấy: một văn bản, có thể là luật, nghị định hay quyết định của địa phương, có nội dung đi ngược quy định của Hiến pháp. Hiến pháp 2013 dành phần lớn dung lượng cho quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, và cho cách tổ chức các cơ quan nhà nước, nên văn bản trái Hiến pháp thường rơi vào một trong hai nhóm này.
Nhóm thứ nhất là văn bản xâm phạm quyền. Hiến pháp 2013 đặt nguyên tắc quan trọng: quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khoẻ của cộng đồng. Một văn bản dưới luật tự đặt ra hạn chế quyền mà không có luật làm căn cứ là dấu hiệu rõ nhất của sự không phù hợp với Hiến pháp.
Nhóm thứ hai là văn bản làm sai phân công quyền lực: một cơ quan quy định việc mà Hiến pháp giao cho cơ quan khác, hoặc một văn bản thay đổi cách tổ chức bộ máy khác với Hiến pháp. Trong thực tế đời sống, nhóm thứ nhất là nhóm người dân gặp nhiều hơn.
Ai xem xét văn bản trái Hiến pháp ở Việt Nam
Quốc hội. Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, và có quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Có quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đình chỉ thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái Hiến pháp và trình Quốc hội quyết định; bãi bỏ nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh.
Hội đồng Dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội. Thẩm tra tính hợp hiến của dự án luật trước khi Quốc hội thông qua, và giám sát văn bản quy phạm thuộc lĩnh vực phụ trách sau khi ban hành.
Chính phủ, Thủ tướng, bộ, chính quyền địa phương. Trong cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản hành chính, câu hỏi văn bản có phù hợp Hiến pháp không luôn là một nội dung kiểm tra, bên cạnh câu hỏi phù hợp với luật và văn bản cấp trên.
Toà án. Không tuyên một văn bản quy phạm là vô hiệu vì trái Hiến pháp. Khi giải quyết vụ án mà phát hiện văn bản liên quan có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, toà án có quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét.
Còn luật trái Hiến pháp thì sao
Câu hỏi khó nhất là: nếu chính một đạo luật mâu thuẫn với Hiến pháp thì ai xử lý. Ở Việt Nam, Quốc hội vừa là cơ quan làm Hiến pháp, sửa Hiến pháp, vừa là cơ quan làm luật. Cơ chế được thiết kế để ngăn từ trước: dự án luật phải được thẩm định, thẩm tra về tính hợp hiến trước khi trình Quốc hội biểu quyết. Sau khi luật được ban hành, nếu phát hiện có điểm không phù hợp với Hiến pháp, con đường là Quốc hội tự sửa đổi luật đó.
Ngoài ra, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có quyền giải thích Hiến pháp và luật. Giải thích chính thức có thể làm rõ cách hiểu một điều luật sao cho phù hợp với Hiến pháp, mà không cần sửa luật. Đây là công cụ ít được dùng nhưng có giá trị pháp lý cao.
Một số mô hình nước ngoài giao việc này cho một cơ quan tài phán độc lập. Việt Nam theo mô hình cơ quan dân cử tự bảo đảm tính hợp hiến của văn bản mình ban hành, cùng sự tham gia của các cơ quan khác theo trách nhiệm Hiến pháp đã nêu. Việc lựa chọn mô hình nào là vấn đề thể chế của mỗi nước; bài này chỉ mô tả cách cơ chế đang vận hành để người đọc biết vấn đề của mình sẽ đi qua đâu.
Vài mô hình xem xét tính hợp hiến trên thế giới
Bảng dưới chỉ để so sánh cách tổ chức, giúp hiểu vì sao "ai quyết định một văn bản trái Hiến pháp" có nhiều câu trả lời. Không mô hình nào được trình bày như hình mẫu cho nước khác.
| Mô hình | Ví dụ thường được nhắc | Ai quyết định | Đặc điểm |
|---|---|---|---|
| Toà án thường xem xét trong vụ việc cụ thể | Hoa Kỳ, hình thành từ vụ Marbury kiện Madison năm 1803 | Toà án các cấp, cao nhất là Toà án Tối cao | Chỉ xem xét khi có tranh chấp cụ thể; phán quyết có giá trị tiền lệ |
| Toà án hiến pháp chuyên trách | Đức, Toà án Hiến pháp Liên bang thành lập năm 1951 | Một toà án riêng chỉ xét vấn đề hiến pháp | Cá nhân có thể khiếu nại hiến pháp khi quyền cơ bản bị xâm phạm, theo điều kiện luật định |
| Hội đồng hiến pháp | Pháp, Hội đồng Hiến pháp theo Hiến pháp năm 1958 | Hội đồng gồm các thành viên được bổ nhiệm | Ban đầu chủ yếu xem xét trước khi luật được ban hành; từ sửa đổi năm 2008 có thêm cơ chế xem xét luật đã có hiệu lực qua câu hỏi ưu tiên về tính hợp hiến |
| Cơ quan dân cử tự bảo đảm | Việt Nam | Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, cùng cơ chế kiểm tra văn bản | Ngăn từ khâu thẩm định, thẩm tra; sau ban hành thì giám sát, sửa đổi, bãi bỏ |
Mỗi mô hình gắn với lịch sử và cách tổ chức nhà nước riêng. Điều người đọc cần nắm là ở Việt Nam, câu hỏi văn bản có trái Hiến pháp không được trả lời qua kênh giám sát và kiểm tra văn bản, không qua một vụ kiện riêng về tính hợp hiến.
Phép thử khi một văn bản dưới luật chạm tới quyền của bạn
Không cần học luật hiến pháp để nhận ra dấu hiệu đáng ngờ. Phép thử dựa trên nguyên tắc "chỉ luật mới được hạn chế quyền" gồm các bước:
- Xác định quyền đang bị tác động: quyền tự do kinh doanh, quyền tự do đi lại và cư trú, quyền sở hữu, quyền bí mật đời tư, quyền khiếu nại, tố cáo… Các quyền này được ghi nhận trong Hiến pháp 2013.
- Xác định văn bản đang đặt ra hạn chế: là luật, hay nghị định, thông tư, quyết định của tỉnh, xã.
- Nếu là văn bản dưới luật, tìm luật mà văn bản đó dựa vào để hạn chế quyền. Đọc phần căn cứ ban hành và điều luật được dẫn.
- Kiểm xem luật đó có thật sự cho phép hạn chế ở mức này không, hay văn bản dưới luật đã đi xa hơn. Ví dụ giả định: luật cho phép tạm dừng hoạt động khi có nguy cơ dịch bệnh, nhưng quyết định của địa phương cấm hẳn một ngành nghề không gắn với nguy cơ nào.
- Nếu không tìm thấy luật làm căn cứ, hoặc văn bản đi quá phạm vi luật cho phép, đó là dấu hiệu văn bản không phù hợp với Hiến pháp và luật, đáng được phản ánh tới cơ quan có thẩm quyền.
Phép thử này không cho bạn kết luận chính thức, nhưng giúp bạn phân biệt một quy định chặt mà hợp pháp với một quy định có dấu hiệu vượt quá giới hạn Hiến pháp đặt ra. Khi việc lớn, hãy nhờ người làm nghề đánh giá.
Những hiểu lầm hay gặp về văn bản trái Hiến pháp
Hiểu lầm thứ nhất là cho rằng mọi quy định bất lợi đều trái Hiến pháp vì "Hiến pháp bảo vệ quyền của mình". Hiến pháp cho phép luật hạn chế quyền trong những trường hợp cần thiết đã nêu. Một quy định hạn chế quyền mà có luật làm căn cứ và nằm trong giới hạn luật cho phép thì không trái Hiến pháp, dù bạn thấy nó bất tiện. Nhận định trái Hiến pháp cần một lập luận cụ thể, không phải một cảm giác.
Hiểu lầm thứ hai là coi nhận xét "văn bản này trái Hiến pháp" như một lời phê phán chính trị. Trong pháp lý, đây là một nhận định kỹ thuật về sự không phù hợp giữa hai văn bản, giống như nói một thông tư trái nghị định. Cơ chế kiểm tra, giám sát văn bản sinh ra chính là để xử lý những nhận định như vậy một cách bình thường.
Hiểu lầm thứ ba là tưởng có thể kiện thẳng một văn bản quy phạm ra toà vì trái Hiến pháp. Theo cơ chế hiện hành, người dân khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính cá biệt; còn văn bản quy phạm được xem xét qua kênh kiểm tra, giám sát và kiến nghị. Biết đúng kênh giúp bạn không mất thời gian đi sai đường.
Câu hỏi thường gặp
Việt Nam có toà án hiến pháp không?
Hiện chưa có. Hiến pháp 2013 quy định trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp của các cơ quan nhà nước và toàn thể Nhân dân, và giao luật quy định cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Trên thực tế, việc xem xét văn bản trái Hiến pháp được thực hiện qua giám sát của Quốc hội và cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản.
Ai có quyền giải thích Hiến pháp?
Theo Hiến pháp 2013, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Giải thích chính thức của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có giá trị ràng buộc, khác với cách hiểu của một cơ quan áp dụng hay của giới nghiên cứu.
Nghị định có được hạn chế quyền công dân không?
Theo nguyên tắc của Hiến pháp 2013, quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong những trường hợp cần thiết. Nghị định có thể quy định chi tiết việc thực hiện một hạn chế mà luật đã cho phép, nhưng không tự đặt ra hạn chế mới ngoài phạm vi luật.
Toà án có được từ chối áp dụng một văn bản trái Hiến pháp không?
Theo cơ chế hiện hành, toà án không tuyên văn bản quy phạm vô hiệu. Khi phát hiện văn bản liên quan tới vụ án có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, toà án có quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ theo thủ tục luật tố tụng quy định.
Người dân phản ánh văn bản trái Hiến pháp ở đâu?
Bạn có thể gửi tới cơ quan ban hành văn bản, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, hoặc tới đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân. Phản ánh nên chỉ rõ quyền nào trong Hiến pháp bị tác động, điều khoản nào của văn bản gây tác động và vì sao không có luật làm căn cứ.
Luật đã được Quốc hội thông qua có thể bị xem là trái Hiến pháp không?
Về nguyên tắc có thể có điểm không phù hợp, dù dự án luật đã được thẩm định, thẩm tra tính hợp hiến. Khi đó con đường là Quốc hội sửa đổi luật, hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giải thích để làm rõ cách hiểu phù hợp với Hiến pháp.