Một số vấn đề chỉ được quy định bằng luật của Quốc hội, không được đặt ra bằng nghị định, thông tư hay quyết định của tỉnh: hạn chế quyền con người, quyền công dân; tội phạm và hình phạt; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các thứ thuế; tổ chức các cơ quan nhà nước chủ chốt. Hiến pháp 2013 đặt nền cho nguyên tắc này, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cụ thể hoá danh sách.
Nắm được ranh giới đó, bạn có thêm một câu hỏi rất mạnh khi đọc bất kỳ quy định nào ảnh hưởng tới mình: điều này có nằm trong nhóm chỉ luật mới được đặt ra không, và nếu có thì văn bản đang đặt nó là luật hay chỉ là văn bản dưới luật được luật giao? Bài giải thích nguyên tắc, những chỗ hay hiểu sai, và cách tự soi một quy định mà không biến nó thành cớ để không chấp hành.
Câu chữ gốc: quyền chỉ bị hạn chế theo quy định của luật
Hiến pháp 2013 viết rằng quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khoẻ của cộng đồng. Câu này nằm ở đầu Chương II, ngay trước danh sách các quyền cụ thể, và nó áp dụng cho tất cả các quyền phía sau.
Có ba vế cần đọc kỹ. Vế thứ nhất là hình thức: việc hạn chế phải "theo quy định của luật", tức là phải có một đạo luật do Quốc hội ban hành làm gốc. Vế thứ hai là điều kiện: chỉ khi "cần thiết", không phải khi thấy tiện cho việc quản lý. Vế thứ ba là lý do: danh sách lý do được liệt kê, không phải bất kỳ lý do nào.
Nguyên tắc này không có nghĩa mọi chi tiết của việc hạn chế phải nằm trong luật. Luật có thể đặt ra giới hạn ở mức khung rồi giao Chính phủ quy định chi tiết. Ví dụ, việc xử phạt vi phạm hành chính có gốc ở Luật Xử lý vi phạm hành chính; luật này giao Chính phủ quy định hành vi vi phạm và mức phạt cụ thể trong từng lĩnh vực bằng nghị định. Nghị định xử phạt vì vậy là văn bản hợp lệ, vì nó đi theo sự giao quyền của luật.
Điều bị nguyên tắc này ngăn lại là một văn bản dưới luật tự đặt ra hạn chế mới mà không có luật nào làm gốc hoặc vượt ra ngoài khung mà luật cho phép.
Nhóm vấn đề thuộc thẩm quyền của luật
Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành liệt kê những vấn đề Quốc hội quy định bằng luật. Bảng dưới gom lại theo những nhóm người đọc hay gặp; danh sách đầy đủ và câu chữ chính xác cần đối chiếu văn bản gốc.
| Nhóm vấn đề | Ý nghĩa với người đọc | Ví dụ luật, bộ luật làm gốc |
|---|---|---|
| Tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước chủ chốt và chính quyền địa phương | Thẩm quyền của một cơ quan phải tìm được trong luật tổ chức của nó | Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương |
| Quyền con người, quyền và nghĩa vụ công dân mà Hiến pháp giao luật định; việc hạn chế các quyền đó | Mọi hạn chế quyền phải lần ngược được tới một luật | Bộ luật Dân sự, Luật Cư trú, Luật Đất đai 2024 |
| Tội phạm và hình phạt | Chỉ Bộ luật Hình sự xác định hành vi nào là tội phạm | Bộ luật Hình sự 2015 |
| Chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ, ngân sách; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các thứ thuế | Một khoản thuế mới phải có luật thuế tương ứng | Các luật thuế, Luật Ngân sách nhà nước |
| Quốc phòng, an ninh quốc gia, chính sách đối ngoại cơ bản | Nghĩa vụ quân sự, biện pháp đặc biệt đều có luật làm gốc | Luật Nghĩa vụ quân sự |
| Hàm, cấp nhà nước, huân chương, danh hiệu vinh dự nhà nước | Ít liên quan việc thường ngày | Luật Thi đua, khen thưởng |
| Trưng cầu ý dân, cơ chế bảo vệ Hiến pháp và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền Quốc hội | Nhóm mở, cần đọc trong luật gốc | Luật Trưng cầu ý dân |
Đọc bảng này theo chiều ngược lại cũng có ích: nếu một việc thuộc các nhóm trên mà bạn chỉ tìm thấy nó trong một thông tư hay quyết định của tỉnh, hãy tìm tiếp xem luật nào đã giao cho văn bản đó quy định. Phần lớn trường hợp sẽ có; chính câu giao quyền ấy là căn cứ để văn bản dưới luật tồn tại.
Ba nhóm hay gặp nhất trong đời sống
Tội phạm chỉ nằm trong Bộ luật Hình sự. Bộ luật Hình sự 2015 ghi rõ chỉ người nào phạm một tội đã được Bộ luật Hình sự quy định mới phải chịu trách nhiệm hình sự. Một nghị định, thông tư không thể biến một hành vi thành tội phạm. Khi đọc tin "hành vi X sẽ bị xử lý hình sự", hãy hỏi tội danh tương ứng trong Bộ luật Hình sự là gì; nếu không có, hành vi đó chỉ có thể bị xử lý hành chính hoặc dân sự theo văn bản khác.
Thuế phải có luật thuế. Hiến pháp giao Quốc hội quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế. Vì vậy một sắc thuế mới không thể ra đời chỉ bằng nghị định. Luật thuế có thể giao Chính phủ hoặc cơ quan khác quy định một số nội dung cụ thể trong khung, như thủ tục kê khai, nhưng loại thuế, đối tượng chịu thuế và nguyên tắc tính thuế có gốc ở luật. Chi tiết từng loại thuế thuộc phạm vi cụm thuế, không bàn ở đây.
Điều kiện kinh doanh có danh sách đóng. Hiến pháp ghi nhận quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề pháp luật không cấm. Luật Đầu tư hiện hành cụ thể hoá bằng danh mục ngành nghề cấm kinh doanh và danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện kèm theo luật, đồng thời quy định điều kiện chỉ được đặt ra ở luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nghị định và điều ước quốc tế. Bộ, uỷ ban nhân dân các cấp không được tự đặt thêm điều kiện kinh doanh. Danh mục ngành nghề được sửa theo từng lần sửa luật, nên khi cần hãy đối chiếu bản đang áp dụng.
Gặp một quy định cấm hoặc hạn chế: tự soi trong năm bước
Khi một văn bản yêu cầu bạn không được làm một việc, hoặc phải có thêm giấy tờ mới được làm, bạn có thể tự kiểm tra tính có căn cứ của nó trước khi quyết định hỏi ai.
- Xác định văn bản đang đặt ra hạn chế là loại gì: luật, nghị định, thông tư, quyết định của tỉnh hay chỉ là công văn, thông báo. Tên loại và cơ quan ban hành nằm ngay đầu văn bản.
- Đọc phần căn cứ ban hành ở đầu văn bản: nó dẫn những luật nào. Văn bản dưới luật hợp lệ luôn dựa vào ít nhất một luật hoặc văn bản cấp trên giao quyền.
- Tìm trong luật được dẫn điều khoản giao quyền, thường có dạng "Chính phủ quy định chi tiết…" hoặc "bộ trưởng quy định…". Đối chiếu xem nội dung hạn chế có nằm trong phạm vi được giao không.
- Nếu hạn chế thuộc nhóm chỉ luật mới được quy định, như điều kiện kinh doanh hay hạn chế quyền, kiểm xem chính luật đã đặt ra giới hạn đó ở mức khung chưa.
- Ghi lại những gì bạn tìm được: tên văn bản, điều khoản, chỗ bạn thấy chưa khớp. Đây là tư liệu để hỏi cơ quan ban hành, hỏi người làm nghề hoặc phản ánh đúng kênh.
Năm bước này giúp bạn hiểu, không phải để tự tuyên bố một văn bản vô hiệu. Văn bản đang có hiệu lực vẫn phải chấp hành cho tới khi cơ quan có thẩm quyền xử lý. Việc kiểm tra, đình chỉ, bãi bỏ văn bản trái luật được giải thích ở danh mục riêng; cách viết kiến nghị thuộc một trang khác của cụm.
Những hiểu lầm hay gặp quanh nguyên tắc "chỉ luật mới được"
"Nghị định xử phạt là trái Hiến pháp vì hạn chế quyền bằng nghị định." Không đúng. Nghị định xử phạt được ban hành theo sự giao quyền của Luật Xử lý vi phạm hành chính; luật đã đặt khung về hình thức phạt, thẩm quyền và nguyên tắc. Điều cần soi là nghị định có đi quá khung đó không, chứ không phải bản thân việc dùng nghị định.
"Cái gì luật không cấm thì làm thoải mái, không cần xin phép." Nguyên tắc tự do kinh doanh trong ngành nghề pháp luật không cấm không xoá đi nghĩa vụ đăng ký kinh doanh, nghĩa vụ thuế, quy định về an toàn, môi trường, phòng cháy. "Không cấm" khác với "không phải đáp ứng điều kiện nào".
"Quy định của tỉnh luôn yếu hơn nên không cần quan tâm." Văn bản của tỉnh ở tầng thấp hơn nhưng vẫn có hiệu lực trên địa bàn khi được ban hành đúng thẩm quyền, ví dụ bảng giá đất hay quy định quản lý mà luật giao cho tỉnh. Câu hỏi đúng là tỉnh có được luật giao việc đó không.
"Có lý do an ninh, trật tự thì quy định nào cũng hợp lệ." Hiến pháp đòi hỏi cả ba vế: có luật làm gốc, thật sự cần thiết và vì lý do được liệt kê. Lý do chính đáng nhưng thiếu luật làm gốc vẫn là điểm cần xem lại.
Vì sao nguyên tắc này có lợi cho cả người dân lẫn người quản lý
Với người dân và doanh nghiệp, nguyên tắc chỉ luật mới được hạn chế quyền tạo ra sự ổn định. Luật được Quốc hội thảo luận công khai, có nhiều lớp thẩm định, thẩm tra, và thường thay đổi chậm hơn văn bản dưới luật. Biết rằng những hạn chế lớn phải đi qua một quy trình như thế, bạn có thể lập kế hoạch kinh doanh, đầu tư với độ chắc chắn cao hơn.
Với cơ quan quản lý, nguyên tắc này cũng là một tấm chắn. Cán bộ thụ lý hồ sơ có căn cứ rõ để từ chối đòi thêm những giấy tờ không có trong quy định, và cơ quan cấp trên có tiêu chí rõ ràng để kiểm tra văn bản của cấp dưới. Nhiều đợt rà soát, cắt giảm điều kiện kinh doanh những năm qua dựa chính vào lập luận: điều kiện không có gốc ở luật hoặc nghị định thì phải bỏ.
Điều cần tránh là dùng nguyên tắc này theo kiểu tìm khe hở để né nghĩa vụ. Mục đích của việc soi căn cứ là để hiểu đúng và hỏi đúng; khi thấy chưa khớp, kênh xử lý là cơ quan có thẩm quyền, không phải tự ý không thực hiện.
Câu hỏi thường gặp
Nghị định có được hạn chế quyền của công dân không?
Nghị định chỉ được quy định chi tiết việc hạn chế khi có luật làm gốc và giao quyền, và phải nằm trong khung luật đặt ra. Một nghị định tự đặt ra hạn chế mới không có luật làm gốc là trái với nguyên tắc của Hiến pháp 2013 và có thể bị cơ quan có thẩm quyền xử lý.
Thông tư có được đặt thêm điều kiện kinh doanh không?
Theo Luật Đầu tư hiện hành, điều kiện đầu tư kinh doanh chỉ được quy định tại luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nghị định và điều ước quốc tế. Bộ, cơ quan ngang bộ, hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân không được ban hành quy định về điều kiện kinh doanh. Nên đối chiếu bản luật đang áp dụng khi cần dùng.
Ai được quyết định một hành vi là tội phạm?
Chỉ Bộ luật Hình sự do Quốc hội ban hành quy định tội phạm và hình phạt. Nghị định, thông tư hay văn bản của địa phương không thể biến một hành vi thành tội phạm; chúng chỉ có thể quy định xử phạt hành chính khi được luật giao.
Cơ quan nào được đặt ra một loại thuế mới?
Theo Hiến pháp, Quốc hội quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế bằng luật. Văn bản dưới luật chỉ quy định chi tiết những nội dung luật giao. Câu hỏi cụ thể về từng loại thuế nên tra ở các trang chuyên về thuế.
Thấy một quy định thiếu căn cứ ở luật thì có được không làm theo không?
Không nên tự ý không chấp hành. Văn bản vẫn có hiệu lực cho tới khi được cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, bãi bỏ. Bạn nên ghi lại căn cứ đã tìm, hỏi cơ quan ban hành hoặc người làm nghề, và phản ánh đúng kênh kiểm tra văn bản.
Lý do được phép hạn chế quyền gồm những gì?
Hiến pháp 2013 liệt kê các lý do: quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khoẻ của cộng đồng. Ngoài lý do chính đáng, việc hạn chế còn phải được quy định bằng luật và chỉ trong trường hợp cần thiết.