Dự thảo văn bản không có giá trị pháp lý bắt buộc: nó chưa được cơ quan có thẩm quyền thông qua hoặc ký ban hành, nên chưa phải văn bản quy phạm pháp luật và không thể làm căn cứ đòi hỏi bạn làm hay không làm điều gì. Điều này đúng với dự thảo luật đang trình Quốc hội, dự thảo nghị định đăng lấy ý kiến, dự thảo thông tư của bộ và dự thảo nghị quyết của tỉnh.
Dù vậy, trong thực tế người ta vẫn hay viện dẫn dự thảo: báo chí đưa tin như thể đã áp dụng, cán bộ tiếp nhận hồ sơ "đón đầu" yêu cầu mới, đối tác đưa điều khoản dự thảo vào hợp đồng. Bài này giải thích vì sao dự thảo chưa thể là căn cứ, cách xử lý từng tình huống viện dẫn, và cách dùng dự thảo một cách khôn ngoan để chuẩn bị trước. Quy trình soạn thảo và cách góp ý dự thảo thuộc một chuyên đề khác, ở đây không bàn.
Vì sao dự thảo chưa phải là luật
Một văn bản quy phạm chỉ ra đời khi đi hết thủ tục mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đặt ra cho loại văn bản đó, rồi được thông qua hoặc ký ban hành bởi đúng cơ quan, đúng người có thẩm quyền. Trước thời điểm đó, mọi bản viết ra đều là dự thảo, dù đã qua nhiều vòng chỉnh sửa, dù đã được báo chí đăng toàn văn, dù đã nằm trên cổng thông tin của cơ quan soạn thảo.
Ngay cả sau khi được thông qua hoặc ký, văn bản còn phải có hiệu lực. Ngày có hiệu lực thường được ghi ở điều khoản thi hành và có thể cách ngày ký một khoảng thời gian. Vậy nên có ba trạng thái cần tách bạch: đang là dự thảo; đã ban hành nhưng chưa có hiệu lực; đã có hiệu lực. Chỉ trạng thái thứ ba mới làm phát sinh nghĩa vụ chung, trừ những trường hợp đặc biệt luật cho phép áp dụng khác.
Dự thảo còn có thể thay đổi rất nhiều trước khi thành văn bản. Có điều khoản bị bỏ, có điều khoản được thêm, có mức bị sửa, thậm chí cả văn bản bị dừng lại không ban hành. Vì vậy dựa vào dự thảo để đòi hỏi người khác là dựa vào một thứ chưa chắc tồn tại.
Các mốc từ dự thảo đến văn bản áp dụng được
Bạn không cần thuộc quy trình soạn thảo, nhưng nên biết những mốc giúp xác định một văn bản đang ở đâu. Với người làm việc với giấy tờ hằng ngày, những mốc dưới đây là đủ:
- Dự thảo được công bố để lấy ý kiến: thường đăng trên cổng thông tin của cơ quan chủ trì soạn thảo; trạng thái lúc này là "dự thảo", có thể kèm số thứ tự lần dự thảo.
- Dự thảo được trình cơ quan có thẩm quyền: vẫn là dự thảo; nội dung có thể khác bản lấy ý kiến.
- Văn bản được thông qua hoặc ký ban hành: có số ký hiệu chính thức kèm năm, có ngày ký; từ đây không còn là dự thảo.
- Văn bản được đăng Công báo, đưa lên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật hoặc niêm yết với văn bản của xã.
- Văn bản có hiệu lực vào ngày ghi trong điều khoản thi hành; từ đây nghĩa vụ chung mới phát sinh.
- Văn bản quy định chi tiết, nếu luật giao, được ban hành sau và cũng đi qua các mốc tương tự.
Mẹo nhận nhanh: một văn bản có chữ "dự thảo" ở góc trên, chưa có số ký hiệu chính thức hoặc số còn để trống, chưa có chữ ký, thì chắc chắn chưa phải văn bản quy phạm. Bản có số, có chữ ký nhưng ngày hiệu lực chưa tới thì chưa áp dụng được cho việc đang diễn ra, trừ trường hợp đặc biệt.
Khi cán bộ tiếp nhận hồ sơ đòi theo dự thảo
Hiểu vì sao chuyện này xảy ra. Cán bộ có thể đã dự các buổi tập huấn, nghe phổ biến về văn bản sắp ra và muốn hồ sơ "đúng luôn theo quy định mới" để khỏi phải làm lại. Ý định không nhất thiết xấu, nhưng yêu cầu đó không có căn cứ khi văn bản chưa có hiệu lực.
Hỏi lại một cách cụ thể. Bạn có thể đề nghị cán bộ chỉ rõ yêu cầu bổ sung dựa trên văn bản nào, số ký hiệu và điều khoản nào. Thủ tục hành chính đã được công bố công khai trên Cổng dịch vụ công với danh mục hồ sơ cụ thể; đối chiếu yêu cầu với danh mục đó.
Đề nghị trả lời bằng văn bản khi hồ sơ bị từ chối. Khi hồ sơ bị trả lại vì "chưa đáp ứng quy định mới", bạn có quyền đề nghị phiếu yêu cầu bổ sung, phiếu từ chối nêu rõ lý do. Văn bản này là căn cứ để bạn phản ánh, khiếu nại nếu cần.
Cân nhắc chi phí và lợi ích. Nếu yêu cầu thêm chỉ là một giấy tờ dễ làm, và văn bản mới sắp có hiệu lực trước khi hồ sơ được giải quyết xong, đáp ứng luôn đôi khi là cách nhanh nhất. Quyết định là của bạn; điều quan trọng là bạn biết mình đang tự nguyện làm thêm, không phải đang đáp ứng nghĩa vụ.
Khi đối tác đưa điều khoản dự thảo vào hợp đồng
Trong quan hệ dân sự, thương mại, các bên được tự do thoả thuận trong khuôn khổ pháp luật. Vì vậy một hợp đồng hoàn toàn có thể chép một yêu cầu từ dự thảo nghị định thành nghĩa vụ hợp đồng, ví dụ giả định: bên bán cam kết đáp ứng tiêu chí kỹ thuật theo dự thảo quy chuẩn đang lấy ý kiến. Khi đó nghĩa vụ ràng buộc bạn không phải vì dự thảo có giá trị pháp lý, mà vì bạn đã ký đồng ý.
Rủi ro nằm ở chỗ dự thảo thay đổi. Nếu văn bản chính thức khác dự thảo, bạn có thể đã cam kết một tiêu chí không còn ai yêu cầu, hoặc thiếu một tiêu chí mới bắt buộc. Cách viết an toàn hơn là dẫn "theo quy định của pháp luật có hiệu lực tại thời điểm giao hàng" hoặc ghi rõ cơ chế điều chỉnh khi văn bản chính thức ban hành khác dự thảo. Đọc kỹ những câu dẫn chiếu như vậy trước khi ký; với hợp đồng giá trị lớn, nhờ người làm nghề luật xem lại.
Một tình huống khác: đối tác từ chối ký hoặc đòi giá khác vì "luật sắp đổi". Đó là chuyện thương lượng kinh doanh, không phải nghĩa vụ pháp lý. Bạn có thể cùng đối tác đọc dự thảo để đánh giá rủi ro, nhưng không bên nào có quyền viện dẫn dự thảo như thể đã là luật.
Dự thảo nghị quyết của tỉnh, của xã: cùng một nguyên tắc
Nguyên tắc trên không chỉ áp cho văn bản trung ương. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp xã cũng đi qua giai đoạn dự thảo trước khi được thông qua hoặc ký ban hành. Ở địa phương, dự thảo về mức thu phí, chính sách hỗ trợ, quy định quản lý trật tự đô thị thường được người dân và hộ kinh doanh quan tâm sớm, vì ảnh hưởng trực tiếp tới chi phí.
Khi nghe tin một tỉnh "sắp thu phí mới" hay "sắp cấm bán hàng trên vỉa hè tuyến X", hãy hỏi cùng một câu: văn bản đã được thông qua, ký ban hành chưa, có hiệu lực từ ngày nào. Trước thời điểm đó, cơ quan và cán bộ địa phương chưa thể áp mức thu hay lệnh cấm theo dự thảo. Nếu bị yêu cầu nộp một khoản theo mức mới khi văn bản chưa có hiệu lực, bạn có quyền đề nghị cho biết căn cứ và xin chứng từ thu ghi rõ khoản thu theo văn bản nào. Cách đọc văn bản của tỉnh, xã sau khi đã ban hành thuộc một chuyên mục riêng của trang.
Dùng dự thảo để chuẩn bị mà không phụ thuộc vào nó
Dự thảo là tín hiệu sớm rất có ích cho người làm kinh doanh và người làm pháp chế kiêm nhiệm. Vấn đề chỉ là dùng nó cho việc gì. Bảng dưới gợi ý cách tách.
| Việc | Dùng dự thảo được không | Lưu ý |
|---|---|---|
| Lập kế hoạch đầu tư, nhân sự cho năm tới | Được, như một kịch bản | Lập ít nhất hai kịch bản: văn bản giữ như dự thảo và văn bản đổi khác |
| Làm hồ sơ xin phép đang nộp | Không | Làm theo văn bản đang có hiệu lực và danh mục thủ tục đã công bố |
| Ghi căn cứ trong hợp đồng, quy chế | Không nên ghi dự thảo làm căn cứ | Dẫn văn bản đang có hiệu lực; nếu cần, thêm điều khoản điều chỉnh khi luật đổi |
| Đào tạo nhân viên | Được, để làm quen | Ghi rõ đây là nội dung dự thảo, có thể thay đổi |
| Trả lời khách hàng, đối tác | Thận trọng | Nói rõ là dự thảo, tránh khẳng định "luật mới bắt buộc" |
| Theo dõi để biết khi nào ban hành | Được | Ghi tên dự thảo, cơ quan soạn thảo, tra định kỳ trên nguồn chính thức |
Nguyên tắc chung: dự thảo dùng để nhìn trước, văn bản có hiệu lực dùng để làm. Hai loại tài liệu nên nằm ở hai thư mục khác nhau trong máy của bạn để không ai lấy nhầm.
Đọc tin về dự thảo mà không bị nhầm
Phần lớn nhầm lẫn bắt đầu từ một tiêu đề báo hay một bài chia sẻ trên mạng xã hội. Vài dấu hiệu giúp bạn đọc tin cho đúng:
- Tìm các chữ "dự thảo", "đề xuất", "lấy ý kiến", "trình", "dự kiến" trong bài; có những chữ này thì văn bản chưa có hiệu lực.
- Xem bài có nêu số ký hiệu chính thức và ngày có hiệu lực không; bài về văn bản đã ban hành thường có cả hai.
- Phân biệt cơ quan đề xuất với cơ quan quyết định: một bộ đề xuất không có nghĩa Chính phủ đã ban hành.
- Cẩn trọng với các con số trong tin dự thảo như mức phạt, mức thu, điều kiện; chúng là con số đề xuất và có thể đổi ở bản cuối.
- Khi thấy văn bản đã ban hành, đọc bản gốc trên Công báo hoặc Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật thay vì dựa vào bài tóm tắt.
Thói quen này tốn thêm vài phút mỗi lần, nhưng giúp bạn tránh thay đổi quy trình, in lại biểu mẫu, hay thông báo sai cho nhân viên vì một văn bản chưa tồn tại.
Câu hỏi thường gặp
Dự thảo đã đăng trên cổng thông tin của bộ có được dùng làm căn cứ không?
Không. Việc đăng dự thảo là để lấy ý kiến, không phải để ban hành. Văn bản chỉ có thể làm căn cứ khi đã được ký ban hành đúng thẩm quyền và có hiệu lực. Bạn có thể đọc dự thảo để chuẩn bị, nhưng không nên ghi nó làm căn cứ trong hồ sơ hay hợp đồng.
Luật đã được Quốc hội thông qua nhưng chưa có hiệu lực thì áp dụng được chưa?
Nhìn chung chưa. Luật đã thông qua không còn là dự thảo, nhưng nghĩa vụ trong đó chỉ phát sinh từ ngày có hiệu lực ghi trong luật, trừ những quy định mà chính văn bản cho phép áp dụng sớm hoặc áp dụng khác. Các vấn đề chuyển tiếp thuộc chuyên đề hiệu lực văn bản.
Cán bộ nói hồ sơ phải làm theo quy định mới sắp ban hành thì có đúng không?
Nếu văn bản chưa có hiệu lực, yêu cầu đó không có căn cứ. Bạn có thể lịch sự đề nghị cán bộ chỉ rõ văn bản, điều khoản, đối chiếu với danh mục thủ tục đã công bố, và đề nghị phiếu yêu cầu bổ sung nêu rõ lý do nếu hồ sơ bị trả lại.
Hợp đồng ghi theo dự thảo nghị định có hợp lệ không?
Các bên có thể thoả thuận đưa một tiêu chí từ dự thảo vào hợp đồng nếu không trái pháp luật. Khi đó nó ràng buộc vì là thoả thuận, không phải vì dự thảo có giá trị. Rủi ro là văn bản chính thức khác dự thảo, nên cần điều khoản xử lý khi quy định thay đổi.
Làm sao biết một văn bản còn là dự thảo hay đã ban hành?
Văn bản đã ban hành có số ký hiệu chính thức, ngày ký, chữ ký của người có thẩm quyền và thường đã có trên Công báo hoặc Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Dự thảo thường có chữ dự thảo ở góc trên, số ký hiệu để trống và không có chữ ký.
Có nên điều chỉnh quy trình nội bộ ngay khi thấy dự thảo không?
Có thể lập kế hoạch sẵn, nhưng chỉ nên chính thức đổi quy trình khi văn bản đã ban hành và biết ngày có hiệu lực. Đổi quá sớm theo dự thảo có thể khiến bạn phải đổi lại nếu bản cuối khác, gây tốn kém và rối cho nhân viên.